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独联体《信息获取权示范法》述评

 
 

时间:2016-08-02 02:43:00 来源:

 
   
   

张建文*

(西南政法大学民商法学院,重庆市渝北区,401120

 

  :在独联体成员国的民族立法中,信息自由成为与思想、言论、出版自由同位阶的基本权利,受到高度关注。在独联体私法统一化运动的推动下,出于对信息获取权的保障,独联体成员国议会间大会通过了极具权利保障色彩的《信息获取权示范法》。对作为人和公民的基本权利的信息自由的保障成为独联体各成员国在进行信息社会建设和信息法制建构中的一项基本原则。

关键词独联体成员国;信息自由;信息获取权;信息获取权示范法;

 

独联体作为前苏联解体后替代苏联存在的国际组织,能够在不同的历史和文化背景下,凝聚共识,超越分歧,通过具有高度统一化的《信息获取权示范法》,对独联体成员国而言,无疑是在信息法创制领域中的一项重要进步。对作为人和公民的基本权利的信息自由的保障成为独联体各成员国在进行信息社会建设和信息法制建构中的一项基本原则。而在我国,虽然信息社会建设进程较快,但对信息自由的保障还属于立法的空白地带,信息法制建设严重滞后。本文对独联体《信息取得权示范法》的述评,无疑具有它山之石的借鉴价值!

一、独联体《信息获取权示范法》的立法背景:私法统一与信息自由

私法统一化是独联体成员国在立法领域内中优先实现的重要目标之一。按照其主导者俄罗斯的官方观点,独联体成员国之间的经济、科技和文化联系的恢复就注定要使其民事立法协调并实现一定的统一化。没有在该工作方面的目标就不可避免它们的立法存在本质性的差异。其他联盟和国家联合体的经验表明,当这些差异在各国立法中固定后,要消除它们需要非凡的努力和时间。这些差异会构成合作道路上的障碍。因此,在协调独联体成员国的新的民事立法方面可以采取的最重要的步骤就是起草和推行示范法。[1]到目前为止,已经制定了独联体示范民法典、示范土地法、示范水法典、示范税法典、示范破产法、示范社会组织法、示范国家知识产权权利实现法等。

在信息法领域中,通过了1997126日《环境信息获取示范法》、2003716日《国家秘密示范法》、19991016日《个人资料示范法》、19991016日《银行秘密示范法》、2002326日《国际信息交换示范法》、20051118日《信息化、信息和信息保护示范法》、20051118日《著作权与邻接权示范法》、200843日《信息示范法典》[2]等。独联体成员国议会间大会通过制定示范法的方式在相当程度上实现了独联体成员国之间在立法上的统一化。除此之外,独联体成员国政府在1992签署了《独联体成员国在信息领域中的合作协议》,独联体成员国首脑委员会于19961018日批准了具有建议性的《建立独联体国家信息空间的基本构想》等涉及信息法文件。

信息获取权在绝大多数独联体成员国的宪法中均有规定(土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等少数国家除外),被定位为与思想、言论、出版自由同位阶的信息自由。俄罗斯宪法规定,每个人都有使用任何合法方式搜集、获取、交换、生产和传播信息的权利。乌克兰、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦、格鲁吉亚等国的宪法中也均有类似规定。俄罗斯学者认为,对自然人和法人开放国家的信息资源,这是对国家权力机关、地方自治机关、社会组织、政治组织和其他组织的活动,对经济、生态和社会生活其他领域实行社会监督的基础。[3]《独联体国家关于人的权利与基本自由公约》第11条规定,人人享有对自己观点的表达自由权。该权利包括以任何合法方式不受国家权力机关的干预和不分国界地获取和传播信息与思想的自由。[4]有学者评论说,俄罗斯、乌克兰等国公民享受的思想、言论、出版、信息自由,的确达到了不亚于任何西方国家的地步。[5]但是在总体上看,高加索和中亚国家对公民思想、言论、出版和结社自由的限制明显大于俄罗斯、乌克兰等国,在土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦等国对大众传媒保持严密或较为严格的控制。

信息获取权成为公民的一项基本权利,受到大多数独联体成员国的高度重视。[6]经过20世纪90年代独联体各国进行大规模的信息基础设施建设之后,信息基础设施和信息资源得到迅猛发展[7],但是对于信息获取权的保障缺乏专门的立法[8],在独联体成员国私法统一化运动的推动下,为了保障独联体成员国公民和法人的信息自由,独联体成员国议会间大会第23次全体会议以2004417日第23-14号决议通过了由文化、信息、旅游与体育常设委员会提出的《信息获取权示范法》[9](以下简称《示范法》)。

二、独联体《信息获取权示范法》的一般规定

(一)《示范法》的立法目的与基本概念

《示范法》的立法目的有二:第一,建立为实现每个公民自由行使查询和取得信息的权利的法律条件;第二,保障国家权力机关、其他国家机关和组织、地方自治机关活动的信息公开的法律条件(第1条)。

在该法中,信息获取权被定义为“每个公民自由行使查询信息并从依法拥有该信息的国家机关和组织、被国家赋予管理权能的其他机关和组织、地方自治组织(以下简称机关和组织),其负责人处取得该信息的权利”。在该法的意义上,所谓的信息是指无论其表现形式,关于人、事物、事实、事件、现象、进程和观点的资料。信息可以体现为以书面的、视听的、声音的、电子的、光学的或者任何其他便于直接理解的形式固定的且具有对该形式的文件规定的要件的信息。在该法上规定了信息公开的例外,即限制获取的信息——为保障国家安全依照国家秘密立法和其他调整国家秘密保护领域中的关系的规范性法律文件限制获取的信息(第2条)。

(二)《示范法》的效力范围与不得限制获取的信息

该示范法在对人效力上适用于两类主体:一是提供信息的国家机关和组织,地方自治机关(机关和组织),及其负责人;二是取得信息的人,即拥有信息获取权并已经按照规定程序请求获取该信息的人。在对事效力上,该适用于与获得包含在官方文件中的且没有被列入限制获取信息的信息有关的关系。独联体成员国本国的法律和依照该法律颁布的规范性法律文件可以规定应当向要求获取信息的人强制提供的信息的具体种类,以及获得某类种类的信息特殊性和条件(第3条第12款)。

可以说,该示范法仅适用于信息获取权人与提供信息的机关和组织及其负责人之间获取信息的情形。因此,第一,对于国家机关和组织获得属于其他国家机关和组织管辖的信息的程序不适用《示范法》的规定,而是由各成员国立法另行规定。第二,对于国家立法文件草案虽可以提供给利害关系人查阅。但是,对上述文件的查阅程序由各成员国的国家或地方立法(代议)权力机关规定。查阅或者公布其他官方文件草案的决定由起草该草案的机关或者组织作出(第3条第34款)。易言之,即任何非属于信息获取权人与提供信息的机关和组织及其负责人之间的关系,均不适用示范法的规定,示范法的目的是为了保障信息获取权的实现,以此彰显示范法的权利保障法性质。

值得注意的是,示范法专门规定了不得限制获取的信息(第5条)。一方面,以消极禁止的方式规定,如果该信息没有被国家秘密立法和其他调整国家秘密保护领域中的关系的规范性法律文件列入限制获取的信息,则不得限制获取为满足和保护信息索取人的权利和合法利益所必要的信息;另一方面,以积极列举的方式规定,不允许限制获取的信息。这些信息包括:1、法律、其他依照本国立法应当强制公布的规范性法律文件;2、有关威胁公民的安全与健康的紧急情况(事故、灾难、自然灾害)的信息,为保障公民、居民点、生产客体和其他客体的安全所必要的对紧急情况的官方预测:环境信息、气象信息、人口状况信息、卫生防疫信息以及其他信息;3、关于国家黄金储备和外汇储备规模的信息;4、关于提供给公民、负责人和组织的特权、补偿和优惠的信息;5、关于依照本国立法被列入高级国家领导人的人的健康状况的信息;6、关于侵犯人和公民的权利与自由以及侵犯法人的权利和合法利益事实的信息;7、关于国家权力机关和地方自治机关的法律地位和活动的信息;8、关于预算资金、居民的经济与需求状况的信息;9、关于与犯罪作斗争的状况的信息。

(三)《示范法》所确立的信息获取权保障的基本原则

根据《示范法》第5条的规定,保障信息获取权的基本原则被明确为:第一,信息的可获得性与公开性原则;第二,信息的真实性与完整性原则;第三,信息提供的及时性原则;第四,保护信息获取权原则,包括以司法程序保护;第五,侵犯信息获取权的责任原则;第六,在提供信息时遵守第三人的权利与合法利益原则;第七,只能在为保护宪政制度基础,保障国家防务和国家安全、主权与公正审判,道德、自然人和法人的权利与合法利益所必要的程度上规定对信息获取权的限制原则。

三、独联体信息获取权的实现方式

(一)信息获取权的实现方式

信息的获取受到以下三个方面的保障:第一,强制的信息公开。强制信息公开的程序由法律和依照法律颁布的规范性法律文件规定。在任何情况下,机关和组织及其负责人都有义务立即以所有现有手段将其所知悉的威胁社会安全、人的生命和健康的事实与情形的信息予以公布;第二,信息通告。信息通告通过在专门出版物中刊布官方文件,将其放置于可为不限定范围的利害关系人获取的数据库和数据银行实现;第三,满足个人的和集体的信息要求。根据利害关系人的要求,信息获取可以以下方式实现:查阅包含所要求信息的官方文件;取得相应文件的副本或者节本;取得包含所要求的信息的书面证明;取得对所要求信息的内容的口头陈述;取得关于在官方出版物中刊布的所要求信息的来源的信息。获取信息的请求,以及按照请求提供信息可以以口头或者书面形式进行,包括使用电子技术传递数据(第6条)。

根据示范法第7条的要求,在机关和组织的结构中建立专门的依照规定程序赋予其相应的职能和权限的局处,或者由该机关或组织中现有的其他局处和分支机构以及具体的负责人履行组织的信息获取保障职能。而且对要求获取信息的人信息保障职能应当规定在该信息在其活动过程中被产生的机关或组织的条例中。履行实现该职能活动的专门局处、分支机构及其负责人的权利、义务和责任由按照规定程序批准的该局处和分支机构的条例以及负责人的指令规定。可以按照产生该信息的机关或者组织的意愿在合同条件下聘请以合法依据从事信息提供服务的组织来完成信息获取保障职能。这些组织的必要项目(组织名称、通信地址、电话号码和传真号码、电子邮件地址、网站地址——以下简称组织必要项目)应当使要求获取信息的人知悉。相应机关或者组织的领导人还有义务规定完成获得信息的请求的规则。规则名称应当包含承担保障信息获取义务的相应组织、局处、分支机构或者负责人名称和工作制度、所提供信息的范围、与信息提供有关的服务的种类(包括接近自动化信息系统的程序)、为这些服务付费的方式以及其他获取条件。

为保障从机关和组织的自动化信息系统中获取信息的权利,这些机关和组织有义务:将上述系统接入公用通信网络并在机关或组织的官方服务器上放置信息以防便不限制范围的接入该网络的公民、机关和组织;在方便公民、机关和组织接近的地方(在地方自治机关的处所、在国家和自治市的图书馆里、邮局以及其他立法规定的地方)建立接入公用网络的用户服务点;开辟电子邮件地址以便通过公用通信网络接受要求和传递所要求的信息;对放置在官方服务器上的信息的内容、真实性和完整性负责。在提供电子形式的信息时,其真实性通过电子数字签名或者其他立法规定的电子方式予以证明。在通过计算机形成并通过电子通讯渠道传递的文件中必须指明对该文件规定的所有必要项目(第8条)。

(二)信息获得中的权利与义务

请求获取信息的人有权:选择该法规定的请求的任何形式;无需说明必须取得所要求的信息的理由,如果该说明理由不为确定请求的内容所必要而且法律也没有不同规定;要求书面答复;按照规定程序对机关和组织及其负责人的侵犯其信息获取权且违反规定的信息获取权实现程序的行为进行申诉。请求获取信息的人的唯一义务就是必须遵守该法、依照该法颁布的其他规范性法律文件规定的获取信息的程序和条件(第9条)。

而负有保障信息获取义务的机关和组织及其负责人则有义务:建立为实现信息获取权所必要的组织技术条件和其他条件;在规定的期限内保存包含应当依照该法提供的信息的官方文件;保障所提供信息的真实性和完整性,遵守规定的期限和提供的条件;遵守立法规定的公布作为规范性法律文件颁布的官方文件的程序;在规定的期限内保存其所通过的文件、规定其法律地位的文件、其作为权利承继人的机关和组织的文件,以及其他官方文件。机关和组织及其负责人对侵犯该法和其他文件规定的信息获取权的行为承担责任。在所提供的信息包含不准确或者不完整的资料时,机关或者组织有义务按照请求获取信息的人的书面的说明理由的申请在收到申请之日起尽可能短的期间内,但不得迟于七个工作日内,更正或者补充所提供的信息。机关和组织负责对他们有义务公开的和按照要求提供的官方文件进行造册登记。登记簿应当包含每一个所颁布的文件的名称、通过日期、编号及其公布信息。负责造册登记的机关或者组织可以规定该登记簿的其他必要要求(第10条)。

(三)获取信息的请求及其审理和满足程序

获取信息的请求应当提交给按照提出请求者的观点拥有其所必要的信息的机关、组织或者负责人。获取信息的要求应当尽可能包含所要求文件的名称、文件的必要项目或者为查找该信息所必要和充足的所要求的信息的其他特征。在请求书中须指明请求获取信息者的姓、名和父称,以其名义发出要求的组织的名称,应向其发出答复的人的姓、名和父称,便于答复或者确定请求书的特征的通信地址、电话或者传真号码、电子邮件地址,以及所希望的答复形式和类型(第11条)。

对请求获取信息的答复应当在尽可能短的时间内给出,但不得迟于自收到该要求之日后三十太阳历日。如果所要求的信息不能如期提供,则在自收到要求之日起七个工作日内向请求获取信息的人发出书面的延期答复通知。在通知中应当指出延期的原因和提供所要求的信息的期限,该期限不得超过本法规定的答复期限十五个太阳历日。如果收到该要求的机关或者组织并不拥有所要求的信息,则他们有义务在不迟于七日期限内就此通知要求获取信息者,并且尽可能向他提供可能掌握所要求的信息的机关、组织或者人的必要项目,要么指出已经将上述要求发送给机关或者组织的必要项目如果所要求的信息包含在公众可获得的官方出版物中,则执行该要求者可以仅限于指出该出版物的必要项目和信息刊布的日期。对要求的答复应当包含机关或组织和执行要求的人的必要项目非经请求获取信息者同意,不得容许以口头形式取代所要求的书面形式而提供信息。在此情况下,应当指出以该形式提供信息的原因(第12条)。

(四)拒绝提供信息的理由与提供信息的费用问题

根据示范法第13条的规定,在国家保密立法和调整国家利益保护领域中的关系的其他规范性法律文件规定的情况下,不应当按照获取信息的要求提供包含以下资料的信息:构成国家秘密或职务秘密的资料;未经他人同意的关于他人的私生活的资料(个人资料),现行法律有不同规定的除外;依照法定程序进行的侦查与追缉活动的资料;在法律禁止披露或者可能会侵害个人所享有的对案件的客观司法审理权,产生对公民生命或健康的威胁时,民事与刑事案件的司法审理资料;其他法律限制获取的资料。如果在文件中包含在上述资料,则对该文件的了解、披露和提供副本仅限于不包括文件的上述资料的部分。对机关和组织的内部组织性信息可以不需提供,如报告笔记、通讯、负责人的委托办理事务以及其他内部组织性信息。机关或者组织,以及其负责人,在获取信息的请求书不符合该法规定的形式要求,非法要求获取限制获取的信息以及该机关或组织所不掌握的信息时,可以拒绝提供被要求获取的信息。拒绝提供信息应当包含不能满足获取信息的请求的原因、作出拒绝决定的日期,并解释申诉的程序。拒绝无论是按照书面的,或者是口头的获取信息的请求提供信息须以书面形式为之。

在提供信息是否收费的问题,示范法区分了在无偿的基础上提供信息和在有偿的基础上提供信息的情形(第14条)。

在无偿的基础上提供以下信息:直接涉及请求获取信息的人的信息;更正或者补充以前按照该法规定的程序提供的信息;包含在机关和组织提供信息的规则中的信息,包括提供信息服务的费率和免于对所提供的服务支付费用的情形;关于请求获取信息的法人的权利与义务的信息。此外,在存在相应的证明文件时对属于社会上和经济上缺乏保护的居民群体(范围)的人(儿童、残疾人、退休金领取者、官方承认的失业者)的请求依照立法提供的信息免于支付费用。在无偿的基础上向其提供信息的人的范围清单可以按照提供信息的机关或者组织的意愿予以补充。

对其他的信息的提供,可以对提供信息收取不超过与提供信息服务有关的成本价的费用。支付信息提供服务的费用的程序由该机关和组织规定的提供信息的规则规定。向机关和组织补偿与提供信息有关的费用的程序由各国政府规定。

四、信息获取权的保护与违反该示范法的责任

在对信息获取权的保护方面,该示范法第15条规定,对拒绝提供信息、无理延期答复或者在规定的期限内没有提供,以及其他违反本法规定的审查和满足信息获取要求的行为,可以向上级负责人或者法院申诉。对机关、组织,及其负责人侵犯信息获取权的作为(不作为)可以向人权代表申诉。而且被非法拒绝信息获取的人,以及取得不准确、不完整的信息的人以及没有及时取得信息的人,有权依照立法规定的程序要求精神损害补偿。

此外,因过错侵犯关于信息获取权的请求的人还应承担法律规定的其他责任(第16条)。

   

Commentary on Model Law on Right of Information by Commonwealth of Independent States (CIS)

Zhangjianwen

SWUPL   Yubei District Chongqing   401120

 

Abstract: In the national legislation of CIS member states, The freedom of information is at the same rank of the fundamental rights such as the thought right, the expression right, the freedom right which gets plenty of attention. In order to enhance the protection of right of information, the Model Law on Right of Information has been gotten through by general meeting of CIS on the background of the unified movement of private law in the CIS. The act was established as a basic principle of the protection of citizen’s fundamental Right of information during communication and building of information society of CIS member stats and their people.

 

Key words: Commonwealth of Independent States; Freedom of information; Right of information; Model Act on Right of Information

 



* 张建文(1977-),河南邓州人,法学博士,法学博士后,西南政法大学民商法学院副教授,俄罗斯法研究中心主任、信息法制研究所所长。主要从事中俄罗斯比较私法、信息法学研究。

[1] 张建文:“私法在俄罗斯国家政策中的优越地位”,《武汉科技大学学报(社会科学版)》2009年第3期,第74页。

[2] Информационный бюллетень, 2008, № 42.

[3]О.Е.库塔芬 编:《俄罗斯宪法权利·宪法——文件汇编》(第1卷),莫斯科1998年俄文版,第227页。

[4] 该公约于1995326日在明斯克签署,除了阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦和乌克兰外,其他独联体国家均已签署。

[5] 任允正 于洪君:《独联体国家宪法比较研究》,北京:中国社会科学院出版社2001 年版,第111-113页。

[6] 肖秋惠:“20世纪90年代以来俄罗斯的知识产权法律保护研究”,《图书情报知识》,2002年第6期,第27页。

[7] 一丁:“俄罗斯的信息政策与法规”,《国外社会科学》,1999年第2期,第65页。

[8] 肖秋惠:“20世纪90年代以来俄罗斯信息立法探索”,《情报理论与实践》,2003年第1期,第86页。

[9] Информационный бюллетень, 2004, № 33.

 
 

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