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现代俄罗斯法上的公共地役权制度

 
 

时间:2016-08-02 02:43:00 来源:

 
   
   

 

张建*

(西南政法大学民商法学院;重庆市渝北区  401120

 

    俄罗斯法上的地役权制度由私人地役权制度和公共地役权制度构成。私人地役权为解决私人之间的土地利用而设,而公共地役权则是为了解决不特定的人群为使用特定的私人土地而设。为了过滤和平衡土地所有权人与土地使用人之间的利益冲突,保护供役地权利人的利益,俄罗斯土地法典仅规定了通过立法方式设立公共地役权的程序,同时,强调必须进行公众听证,并赋予了供役地所有权人的多项救济权利。

关 键 词:役权;私人地役权;公共地役权;公众听证;

 

一、当代俄罗斯法地役权制度的二元分化

地役权在现代俄罗斯民法中的复兴与19941021日《俄罗斯联邦民法典》(以下简称《民法典》)第一部分的通过紧密相关。该法典第274-277条的规范就是专门规定役权制度的,其中规定地役权制度的是第274-276条,第277条规定的是建筑物和构筑物役权制度。

2001 10 25 通过《俄罗斯联邦土地法典》(以下简称《土地法典》),在该法典第23条中规定了地役权制度,该规范规定了统一的地役权制度,明确了地役权可以是有期限的,也可以是无期限的,设定地役权应当尽可能地减轻供役地的负担,地役权都必须根据俄罗斯联邦《不动产权利及其法律行为国家登记法》进行登记。

在该规范的作用下,地役权制度被区分为具有实质性差别的两大体系:

第一,由《民法典》规定的私人地役权制度,即作为属于一个不动产所有权人的对他人所有的相邻不动产的有限使用权。与罗马法的役权概念一致,体现了役权制度存在的两个基本条件,即存在属于不同所有权人的一块土地为另一块土地的所有权人服务的两个不动产,而且这两块土地是相邻的。与公共地役权制度相比较,具有如下特点:

1.主体特定性。也就是说,私人地役权只能发生在不动产所有权人与其相邻不动产所有权人或土地终身可继承占有权人或无期限使用权人之间;

2.利益私人性。私人地役权制度解决的是相邻不动产之间的所有权人和特定的他物权(终身可继承占有权和无期限使用权)人之间为保障通过、敷设和使用输电线路、邮电线路和管道、保障给排水和改良土壤以及其他非设定地役权便不能保障的不动产所有权人的其他需要的目的。可见,该役权制度解决的利益冲突仅仅是为了私人之间的利益;

3.设定契约性。根据《土地法典》第23条第1款,私人地役权根据民事立法设定。而按照《民法典》第274条第3款,地役权设立的主要方式或者第一位的方式是契约,而且该契约须进行不动产权利国家登记,只有在无法通过协议设定的时候,才可以启动司法程序,通过法院判决设定地役权

4.在供役地权利人的保护上,主要是支付补偿费。承担私人地役权的地块的所有权人有权要求为其利益设定地役权的人支付适当的费用,但联邦法律有相反规定的除外。

第二,由《土地法典》规定的公共地役权制度。其特点为:

1.主体不特定性。公共役权的义务主体是特定的,但权利主体却是不特定的,不是像私人地役权那样为相邻的不动产所有权人而设定,而是为不特定范围的人,即一般而言的所有公众而设定;

2.利益公共性。也就是说,可以是为了公共利益、公产利益或者公众利益(“保障国家、地方自治或地方居民的利益”),具体而言这些公共性利益包括:(1)通过地块;(2)利用地块维修市政的、工程的、电力的以及其他的线路和网络及交通基础设施;(3)在地块上设置界标和测量标志以及这些标志的通道;(4)在地块上实施排水工程;(5)取水和喂饮牲口;(6)赶牲口通过地块;(7)在适当条件和习俗的期间在地块上割草或放牧牲口,但森林资源土地范围内的同样地块除外;(8)依照规定的制度在规定的时期,利用地块狩猎、在地块上的封闭水体捕鱼和采集野生植物;(9)临时利用地块进行勘察、研究及其他工作;(10)自由出入沿岸地带;

3.设定立法性。在公共地役权的设立上,只能通过法律的明确规定来设立的,而不能通过私法(合同)方式设立。按照《土地法典》的规定,主要有三种情形:一是俄罗斯联邦法律或其它规范性法律文件所设定的公共地役权;二是俄罗斯联邦主体(诸直辖市、州、共和国、区、边疆区等)的规范性法律文件所设立的公共地役权;三是地方自治机关规范性文件所设定的公共地役权。在设定公共地役权时,均应考虑公众听证会的结果;

4.在供役地权利人的保护上,更为全面。一方面是供役地权利人的司法保护请求权,即其权利和合法利益因设定公共地役权受到侵犯的人,可以通过司法程序维护自己的权利;另一方面是供役地权利人的反向征收权和补偿请求权。前者意味着在设定公共地役权致使地块无法利用的情况下,地块所有人、土地使用人、土地占有人有权要求设定公共地役权的国家权力机关或地方自治机关征收他的这一地块的权利。在革命前的俄罗斯法中就有类似规定,如《俄罗斯帝国民事法律汇编》第1部分第10卷第584条第10款规定:“如果剩余的被分割部分对占有人来说已经变得毫无益处,占有人可以要求全部转让财产”,该规定最早出现于 1887 5 19 法律中;后者意味着在设定公共役权致使地块利用发生严重困难的情况下,地块所有人有权要求设定公共地役权的国家权力机关或地方自治机关支付适当的费用。

值得注意的是,公共地役权的上位概念应当是公共役权,这个范畴最初为俄罗斯自然资源立法,后来为城市规划立法,最后为土地立法所采用,在俄罗斯私有化立法中也存在。在现实中,公共役权除了“公共土地役权”(《土地法典》第23条第23款)之外,还包括“公共水役权”(《水法典》第4344条)、“公共森林役权”(《森林法典》第21)和“公共城市规划役权”(《城市规划法典》第64条)等,它们的共同特点就是没有具体的权利人而是授予无限制的(不特定的)人在某方面利用上述客体的权利”

对于公共地役权的性质,有的俄罗斯学者认为,公共役权的概念与罗马法中的役权概念没有任何共同之处。它们并不是他物权的一种,而仅仅是体现了法律对所有权的限制,这种限制并不能被归入他物权的范畴,而只是构成了所有权行使的界限,还有的学者甚至根本不承认公共役权的存在按照十月革命前俄罗斯的立法术语,这种限制就是所谓的一般参与权,即法律无例外地为一切人的利益而规定的限制,如道路通行权、为船只和木筏拉纤而使用的河岸权、内河船行权等[11]。但也有学者认为,公共役权就是独立的民事物权类型,其权能就是对他人不动产客体的有限使用[12]

笔者倾向于认为,地役权的概念不仅在民法上,而且在行政法上以及国家法上都存在。尽管,通常的民法上的地役权是指在私人的不动产上为了私人的利益而设立的“一类以不可动物为对象的、有限度的享益物权”[13]。但是在不少国家的民法典中,也存在为了公共利益而在私人不动产上设立的役权,如《法国民法典》第649条就规定:“法律规定的役权,得为公共的或地方的便宜,亦得为私人的便宜而设立”[14]和《智利民法典》第839条规定:“法定役权或关涉公共使用或关涉私人便利”[15]。在《俄罗斯联邦民法典》中也有公共役权的规定,如第262条第2款规定了“土地自由通过权”,即“如果土地未被圈围,或者土地所有人未以其他方式表明非经许可不得入内,则任何人均可以在不对土地所有人造成损失或干扰的条件下穿越土地”,这里说的是私有土地,在同一条文的第1款中还规定了对于公用土地的一般使用:“公民有权自由地、无须任何准许地在国家所有或自治地方所有的并且不禁止公众通过的土地上,并在法律和其他法律文件以及该土地所有人许可的限度内使用这些土地上的自然客体。”因此,应当将公共地役权和私人地役权统一在役权的制度之下,尽管二者具有不少差别,但是二者的共同价值就在于解决利害关系人对相应的土地的利用冲突问题。

二、公共地役权的设定

公共地役权可以在作出提供土地所有权(永久无期限使用权、租赁权)的决定时同时设立,或者在提供土地所有权之后设立。公共地役权的设立可以划分为以下几个阶段:1.提出公共地役权设定申请;2.国家权力机关(地方自治机关)审查申请并指定公众听证;3.组织和进行公众听证并按照听证结果作出决定;4.国家权力机关(地方自治机关)作出设立公共地役权的决定;5.对公共地役权进行国家登记。

第一,提出公共地役权设定申请。公民、法人、国家机关和地方自治机关都可以提出公共地役权的设定动议。利害关系人须向当局提出该申请。如根据2003217日《伊尔库茨克公共役权条例》,公共役权设定申请要通过呈递给城市设施委员会的建筑城建局向市长提出(第2.5款)[16];根据2003113日的《秋明州公共地役权条例》,公共役权的设定申请要向该拟设公共地役权效力所及的地块所在的地方自治机关提出。在申请中,须指明设定役权的不动产客体、设定役权的种类与目的、其内容、效力范围与期限、设定的必要性、地块所有权人(土地使用人、土地占有人)的信息和役权设定利害所关的人(人的名单或者范围)。

第二,国家权力机关(地方自治机关)审查申请并指定公众听证。通常申请是由接受机关审查的。如在基洛夫州,申请就是由接受申请的国有财产部审查的,并由其委托地方自治机关进行公众听证[17]

第三,组织和进行公众听证并按照听证的结果作出决定。按照《土地法典》的规定,设定公共地役权要考虑公众听证的结果。在联邦法律中并没有规定组织公众听证的程序。而在司法实践中又认为,缺乏听证举行程序并不能免除公共地役权设定机关以各种方式获得公众对该问题的意见的义务[18]。在实践中,都是由拟设定的公共役权所在地区的俄罗斯联邦主体或者地方自治机关进行公众听证。听证参加者的范围问题也是一个非常重要的问题。有学者建议,公众听证的参加者应当包括:(1)与役权设定利益攸关的地方单位的居民;(2)在该相应区域的组织的代表;(3)(设定地役的)土地所有权人以及其他该地块的其他合法占有人(承租人、终身可继承使用权人等等);(4)国家权力机关或地方自治机关的代表。[19]

第四,国家权力机关(地方自治机关)作出设立公共地役权的决定。公共地役权是按照俄联邦、俄联邦主体或者地方自治机关的法律或者其他规范性法律文件设定的。在规范性法律文件中体现的公共地役权设立决定包括不动产客体、其所在地、地块所有权人或者其他占有人的地籍编号、役权的名称、内容、效力期限和设定条件。通常,在俄联邦主体的实践中,都是由国家执行权力机关——俄联邦主体政府作出设立公共役权的决定。有时还在俄联邦主体当局下建立永久性咨询协商机关,其决定仅仅具有建议性质。在伊尔库茨克州,当局就建立了公共役权设立问题审查委员会,负责准备并向州长提出设立具体役权的建议。在自治市组织中,由市长作出决定[20]或者由集体机关——自治市组织当局作出决定[21]

第五,对公共地役权进行国家登记。公共地役权在登入统一的不动产权利与法律行为国家登记簿之后生效。根据1997721日颁布的《不动产权利及其法律行为国家登记法》第27条第1款,役权的国家登记依据不动产所有权人的申请或者在所有权人同意的情况下依据为其利益设立役权的人的申请而进行国家登记。公共地役权国家登记规费是由俄罗斯联邦主体的文件规定的,但不得超过俄联邦政府规定的最高限额。在俄联邦政府的决议中,规定收取的公共地役权国家登记规费,对自然人而言不得超过500卢布,而对法人而言不得超过7500卢布[22]。没有规定最低数额。在有的州甚至不收费,如列宁格勒州,而在有的州则规定由动议设立公共地役权的人在收到公共役权设立决定后,以自己的费用进行国家登记。如果一个不动产客体同时负担了几个役权,则每个役权都需要进行国家登记。负担公共役权的不动产客体所有权人无视国家机关在公众听证基础上作出的公共地役权设立决定,而拒绝进行国家登记的情形也是存在的,解决的办法就是由法院依照在役权设立文件中规定的使用人(任何一人)的请求而作出登记判决。因此,公共役权也可能是依照法院判决进行登记的。有些俄联邦主体将必须签订公共役权设立合同作为公共役权设立的额外依据。有学者正确指出,因为公共役权的基本特征都被揭示在规范性文件中了,所以没有必要签订额外的公共役权合同。

公共地役权能否通过法院的判决设定?在《土地法典》中并没有规定法院判决可以作为产生这种役权的依据。但是在某些俄联邦主体和自治市组织的法案中就直接提到了这一点,认为公共地役权可以通过法院的判决设立。在仲裁实践中,法院的判决拒绝设立公共地役权,因为这种公共役权是由《土地法典》的专门规范规定以特别程序由俄联邦或者俄联邦主体的法律或其它规范性文件设立的[23]。因此,《土地法典》规定了通过公众听证而不是以合同形式或者以判决形式协调土地所有权人和将来的土地使用人之间的利益的可能性。尽管不能以司法判决形式设立公共役权,但是可以依照司法程序对拒绝设立公共役权的决定进行起诉。其法律依据有二:一是《民法典》第1213条的规定,公民和法人有权请求确认国家机关或地方自治机关的文件因不符合法律或者其他法案,并侵犯了公民的民事权利和合法利益而无效;二是受到损害的公民可以利用《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院申诉法》第2条,将侵犯公民的权利与自由、阻碍公民行使其权利与自由、非法课加公民承担某种义务的集体的和单独的行为(决定)诉诸法院。

三、公共地役权的终止

根据《土地法典》第48条第2款,公共役权在其所设立的公共需要不存在时,通过作出废除设立役权的规范性文件而终止,而且公共地役权的终止应当进行国家登记。立法并没有规定其他的公共地役权的终止依据。在有些俄联邦主体的法案中规定,在期限届满时公共役权的效力通过废除役权的规范性文件而终止[24]。但是在许多法案中并没有这种规定,可以推断,有期限的公共役权随着期限届满而自动终止,无需通过规范性文件。在有的联邦主体和自治市组织的法案中规定,要求终止公共役权也须在公众听证基础上作出废除役权的法案,如基洛夫州政府的2003514日决议,而在另外一些州则相反不需要进行社会听证,如《秋明州公共地役权条例》第4款。

有学者认为,尽管在俄联邦立法上没有规定这一点,但在逻辑上可以规定一个一般规则:第一,如果规范性法律文件规定了永久性(无期限)公共地役权,则其废除也应当在考虑公众听证后依据规范性文件进行;第二,如果以规范性法律文件规定了有期限公共地役权,则其废除就不需要进行公众听证而依据规范性文件进行,因为役权终止的时间点在进行役权设立听证时,已经是听证的内容了,而且利害关系人可以表达自己的态度。[25]在基洛夫州2002514日的决议第3.6款中规定,如果不能按照其用途使用供役地的话,公共役权也可以按照法院的判决而无需进行公众听证而终止。这并不符合《土地法典》第23条第7款的规定,根据该款,所有权人有权要求赎买或者互易等值地块,但役权并不终止。地块移转给新的所有权人后仍然负担公共地役权。

依照法院判决终止公共地役权,只可能有两种情形:一是在设立公共地役权的规范性文件被确认为无效时;二是在法院将公共地役权设立文件作为违法文件而不予适用时(《民法典》第12条)。

对于公共地役权能否以时效取得?俄罗斯学者探讨较少。[26]从《土地法典》的规定来看,基本上排除了依据民法时效制度产生公共地役权的可能性,因为,一方面,《土地法典》明确规定了私人地役权的设立依据民事立法,而公共役权的设立依据俄联邦、俄联邦主体和自治市组织的法律和其他规范性法律文件;而另一方面,从保障负担公共地役权的土地权利人与可能的使用权利人的利益平衡角度看,《土地法典》规定了强制性的公众听证制度,而通过时效制度的产生则缺乏这种正当程序的过滤与衡平。但是随着俄罗斯土地私有制度的更进一步深化,将来是否有产生类似时效形成公用地役关系的情形,尚属难料。

 

 

The Public Easement System of Modern Russian Law

Zhang Jianwen

Civil and Commercial Law Department of SWUPL  Yubei District Chongqing  401120

 

Abstract: The easement system of Russian law is constituted by private easement and public easement. Private easement is set up for adjusting land-use among private parties while public easement is intended to adjust land-use among uncertain parties. In order to balance the conflicts of interests between land owner and Land user, as well to protect the interests of sevient tenement owner, only the legislative establishment of a public easement process is provided in the Russian Land Code, as stressing the necessity of public hearings and giving a number of remedies to the owner of servient tenement.

Key words: servitus; private easement; public easement; public hearing

 

 

 



* 作者简介:张建文(1977-),河南邓州人,法学博士,上海交通大学法学院博士后,西南政法大学民商法学院副教授,西南政法大学俄罗斯法研究中心主任。主要从事中国民法学与俄罗斯私法学研究

本文为西南政法大学 徐洁 教授主持的司法部2005年青年项目 “国有资产的利用与保障制度研究(05SFB 3014)” 课题的阶段性成果。

Собрание законодательства Российской Федерациию1994.№.32.Ст.3301.

《俄罗斯联邦环境保护法和土地法典》,马骧聪译,北京:中国法制出版社20034月版,第57页。

《俄罗斯联邦民法典》(全译本),黄道秀译,北京:北京大学出版社200711月版,第132-133页。

张建文:“公共役权的概念和性质”,《美中法律评论》2008年第2期,第32页。

公共地役权上的通过主要是指不特定的人通过供役地,因而权利人是不特定的,而私人地役权上的通过是指相邻的需役地权利人通过地块,因而权利人是特定的。

有时也被称为征收范围扩大权,即赋予被征收人的在超出为公益事业所必要的范围之外请求适用征收效力的权利(参看:Grunhut.Das Enteignungsrecht .S.142.)。

沙俄М.В.维涅茨安诺夫:“从民法的角度看征收”,张建文译,《私法》第7辑第2卷(总第14卷),第265页。

Суханов Е. А. Понятие и виды ограниченных вещных прав, «Вестник Московского университета» (сер.11 «Право» ), 2002, №4,С.19-20.

Шершеневич Г.Ф.Учебник русского гражданского права.Т.1.С.292.

Копылов А.В.Вещные права на землю.М.,Изд-ва “Статут”.2002 г.С.66.值得注意的是,在我国台湾地区的司法实践中,不但承认公共地役权,而且还明确了公共地役权与私人地役权的差别,认为:“私有土地若实际已供公众通行数十年,成为道路,其土地所有权纵未为移转登记,仍为私人所保留,其所有权之行使,仍应受限制,应认为已有公用地役关系之存在,土地所有人固不得违反供公众通行之目的而为使用,惟公用地役关系之对象,系不特定之公众,且亦不以有供役地与需役地之存在为必要;易言之,既成巷道之通行仅属于公用地役关系之反射利益,本属公法上之一种事实,其本质乃系一公法关系,与私法上地役权之性质不同。而民事诉讼法则系当事人得向法院诉请以判决保护其私法之权利,故当事人不得以本于公用地役关系,于民事诉讼请求土地所有人不得有妨害其通行之行为,而仅得请求地方政府以公权力加以排除;同样,土地所有人不得以主张对土地有公用地役关系者请求地方政府以公权力排除障碍系属不当,而于民事诉讼请求消极确认其本于公用地役关系之通行;此等争议应循行政争诉等公法程序谋求救济”(参看:台湾地区最高法院八十九年度台上字第2500号判决)。

[11] 张寿民:《俄罗斯法律发达史》,北京:法律出版社20009月版,第64页。

[12] Малеина М.Н.Правовые аспекты установления и прекращения публичног земельного сервитута//Журнал российского права.-М.Норма,2004.№.12.С.29.

[13] 黄风:《罗马私法导论》,北京:中国政法大学出版社2003版,第223页。

[14] 李浩培 译:《拿破仑法典(法国民法典)》,北京:商务印书馆1979版,第86页。

[15] 徐涤宇 译:《智利共和国民法典》,香港:金桥文化出版(香港)有限公司2002年版,第187页。

[16] Решение Городской Думы Города Иркутска от 17 февраля 2003г.№ 321-26г(з) о положении о публичных сервитутах.

[17] П.2.1., 2.2.2 .Положения о порядке установления и прекращения Правительством Кировской области публичных сервитутов в отношении земельных участков,находящихся на терриории области от 14 мая 2002 г.

[18] См.Постановление ФАС Поволжского округа по делу № 12-17236/02-С43 от 10 апреля 2003 г.//Вестник ВАС РФ.2003.№7.

[19] Малеина М.Н.Правовые аспекты установления и прекращения публичног земельного сервитута//Журнал российского права.-М.Норма,2004.№.12.С.29-39.

[20] См.п.2.3. Положения о порядке предоставления земельных участков,находящихся в собственности или ведении муниципального образования “Город Йошкар-Ола”от 17 июня 2002 г.

[21] См.п.2.ст.2. Положения об установлении публичных сервитутов в интересах муниципального образования г.Кохма от 26 июня 2003 г.

[22] См.Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1998 г.“об установлении максимального размер  платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление игформации о за регистрированных правах”//СЗ РФ.1998.№ 9.Ст.1121.

[23] См.Постановление ФАС Московского округа по делу № КГ-А40/4955-02 от 30 августа 2002 г.

[24] П.14.Постановления Орловского Горсовета народных депутатов от 29 мая 2003 г.“О порядке установления права ограниченного пользования чужим земельным участком публичного сервитутана территории города Орла”.

[25] Малеина М.Н.Правовые аспекты установления и прекращения публичног земельного сервитута//Журнал российского права.-М.Норма,2004.№.12.С. 38-39.

[26] 在我国台湾地区,司法实践承认:“公用地役关系乃私有土地而具有公共用物性质之法律关系,与民法上的地役权之概念有间,久为我国法制所承认。既成道路成立公用地役关系,首须为不特定之公众通行所必要,而非仅为通行之便利或省时;其次,于公众通行之初,土地所有权人并无阻止之情事;其三,须经历之年代久远而未曾中断,所谓年代久远虽不必限定其期间,但仍以时日长久,一般人无复记忆其确实之起始,仅能知其梗概(例如始于日据时期、八七水灾等)为必要”。可以说,虽然承认公共地役权的时效产生,但是却限定了比较严苛的条件(参看:台湾地区司法院大法官释字第400号解释解释理由书)。

 
 

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