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俄罗斯农地流转制度研究

 
 

时间:2016-08-02 02:43:00 来源:

 
   
 

 

张建文 *
 
  【摘要】 本文拟结合经过修订后的俄罗斯农地流转法对俄罗斯的农地流转制度特别是农地流转的原则、农地地块流转制度和农地共有权份额流转制度作以必要的介绍,以期资集思广益,对中国的农地流转制度的反思和重构有所裨益。
  【关键词】 俄罗斯农地流转制度  农地流转的原则 农地流转的制度 农地共有权份额流转制度
 
  正如有人所说,每当俄罗斯国家命运的转折时期,土地所有制问题就成为尖锐斗争的对象。 [1] 围绕是否承认土地私有和土地自由流通,争论了长达十年之久,2001年10月25日“俄罗斯联邦土地法典”的通过标志着对土地私有制的承认,2002年7月24日“俄罗斯联邦农地流转法”的通过,意味着允许农用土地流通并且为农地流通建立了一个必要的法律基础,为俄罗斯长达10年的农用土地制度变革划上了一个句号。该法在2003年7月7日经过了重大修改。
  本文拟结合经过修订后的俄罗斯农地流转法对俄罗斯的农地流转制度特别是农地流转的原则、农地地块流转制度和农地共有权份额流转制度作以必要的介绍。
一、俄罗斯农地流转的原则
  依照俄罗斯农地流转法(以下简称农地流转法)(第1条第3款),农地流转的原则包括以下六项:
  1、保护地块的目的性利用。所谓的目的性利用是指依照法律和法律规定的程序确定为农业用地和其他用地,上述土地不得用于其他目的或限制用于其他目的。对于这种土地,可在其用途规定的范围内进行使用。 [2] 这也是关于土地所有权的共同规定。俄罗斯土地法典也确认了“对作为极重要环境要素和农业生产资料的土地的保护优先于对作为不动产的土地的利用” [3] 的优先保护原则。在俄罗斯农地流通法中专门规定了强制剥夺和终止对农地的权利,要求地块的所有权人、土地使用人、土地占有人、农地承租人必须依照该土地的目的性用途和所允许的不给作为自然客体的土地造成损害包括导致土壤退化、污染、堆积废物、土壤肥力毒化、损坏、消失以及其他导致消极的(有害的)经营活动的影响的利用方式利用上述地块(第6条第1款)。在农地被不适当利用时可依照司法程序从所有权人处强制剥夺(第6条第3款)。值得注意的是这种强制剥夺,不是国家权力机关或者地方自治机关自己进行,而是由它们向法院提出申请,由法院作出强制剥夺的判决。
  2、防止农地过度集中。具体体现为设定在一个行政区划组织内一个公民、其配偶和近亲属以及他们所支配的法人所能够拥有的农地总面积的最大规模。所谓的近亲属是指父母、子女、兄弟、姐妹、祖父、祖母和孙子女。他们所支配的法人的判定标准是该公民或其配偶和近亲属(父母、子女、兄弟、姐妹、祖父、祖母和孙子女)拥有构成该法人的注册资本(投资)的股票或入股的总票数的50%以上的支配权。农地的含义不包括从农业用地中提供给公民进行个人住宅、车库建设,从事个人副业经营和别墅经营、园艺业、畜牧业和蔬菜种植业的地块以及建筑物、构筑物、设施所占地块。法律设定此最大规模的权力授予俄罗斯联邦主体的法律,但是同时对俄罗斯联邦主体的法律对此最大规模的规定设定了一个上限:不得超过(也就是说可以等于)一个行政区划组织内在提供和(或)购买此类地块时农地总面积的10%。
  为了防止农地的过度集中,农地流转法规定,在依照法律允许的理由农地或农地共有权份额成为某个人的财产而这将导致对本联邦法律规定的农地总面积的最大规模的要求的违反的情况下,此地块(地块的一部分)或份额应当由所有权人移转。对于在农地流转法生效以前所取得地块或份额在农地流转法生效之日起一年内移转,对于在农地流转法生效后发生的情形,则应当在相应的农地所有权或农地共有权份额的权利产生之日起一年内,或者在所有权人知道或必须知道违反农地流转法所要求的情况之日起一年内移转。
  如果所有权人没有如期移转农地或农地共有权份额,则负责不动产权利和法律行为国家登记的司法行政机构必须在10日内以书面形式通知俄罗斯联邦主体的最高国家权力机关。俄罗斯联邦主体的国家权力机关必须在知悉之日起一个月内,向法院申请强制该所有权人在市场上出售(竞争、拍卖)农地或农地共有权份额。在无人购买的情况下,俄罗斯联邦主体或者在法律规定的情况下的市政组织就应当在不超过该地区的市场价值的条件下以所出售的标的的初始价格购买。如果所有权人规定的初始价格高于市场价值,则俄罗斯联邦主体或市政组织以市场价值购买(第5条)。也就是设定了俄罗斯联邦主体或市政组织在一定的条件下必须购买所出售的农地或农地共有权份额的义务。
  3、公法组织的农地优先购买权。规定了俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下的市政组织在农地出售时对所出售农地的优先购买权,但对在公开市场上出售的情况除外。
  4、公法组织对农地共有权份额(土地份额)的优先购买权。俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下的市政组织对农地共有权份额在该按份共有权人有偿移转该份额时在其他按份共有权人拒绝购买该份额或者没有提出购买该农地共有权份额的意愿的情况下享有优先购买权。公法组织对农地共有权份额的优先购买权,与对农地的优先购买权不同,因为在农地共有的情况下还涉及到了其他农地共有权人的优先购买权问题,农地流转法的规定体现了其他农地共有权人的优先购买权对公法组织的优先购买权的优先性,也就说是只有在其他农地共有权人的优先购买权被放弃的情况下才存在公法组织对农地共有权份额的优先权。
  5、限制外国人获得农地。在这里,外国人指的是外国公民、外国法人、无国籍人,以及其注册资本(投资)中外国公民、外公法人或无国籍人的份额超过50%的法人。他们只能拥有处在租赁权中的农地或农地共有权份额(第3条)。也就是说,对于外国人来说,不能拥有对农地的所有权、终身可继承占有权、永久(无期限)使用权,只能对农地或农地共有权份额拥有租赁权。这种虽然云促农地自由买卖,但不允促外国人购买的规定被认为是对左派的妥协。 [4]
  6、提供国有或市有农地给公民和法人。将国有或市有农地提供给公民和法人所有是在有偿的基础上进行,在联邦法律规定的情况下才可以在无偿的基础上进行。
二、农地地块流转制度
  俄罗斯科学院农业问题研究所通讯院士A.安菲诺根托娃认为,土地的社会流通形式有三种类型:市场型(包括土地买卖、为国家和市政需要而赎买土地、租赁和信贷抵押)、非市场型(包括馈赠、继承、协议交换、提供免费和永久使用)和准市场型(土地份额的单位内部流通,包括转交做法定资本、股份公司或合伙公司的股份基金,出租给农业企业,售给本单位的人)。“自由”的土地市场是没有的,也不可能有。国家对“特殊资源”——土地的流通市场进行严格调控尤其必要。再说,世界经验表明,土地的市场流通形式不可能实际上也不是唯一的流通形式,同时存在着非市场的流通形式。 [5]
  在农地流转法中对于农地流转形式的规定,既有市场型的流通形式也有非市场的流通形式,但市场型的流通形式是主要的。市场型的流通形式主要包括:农地买卖、农地租赁、:提供国有或市有农地所有权或提供国有或市有农地出租、农地抵押。非市场型的流通形式主要是农地继承。
  在本部分中将主要介绍农地买卖、农地租赁和提供国有或市有农地所有权或提供国有或市有农地出租,因为农地抵押主要是依照1998年俄罗斯抵押(不动产抵押)法进行,农地继承主要是依据俄罗斯民法典第3部分的相关规定,但如果继承所得的农地总面积超过了最大规模限制,则适用农地流转法的相关规定。
  1、农地买卖(第8条)。在农地买卖中主要是关于公法组织对农地的优先购买权的行使的问题。前文在农地流转的原则部分已经说明了,在农地在公开市场出售的情形下公法组织不享有优先购买权,此不赘述。
  在公法组织(一般是俄罗斯联邦主体,在俄罗斯联邦主体的法律有规定的情况下也可以是市政组织)享有优先购买权的情况下,农地的卖主必须以书面形式通知俄罗斯联邦主体的最高执行权力机关或在俄罗斯联邦法律规定的情况下通知市政组织出售地块的意图并指明价格和合同的其他实质条款。通知的递交应有收据或以指明递交的挂号信发出。
    如果俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下的市政组织拒绝购买或者未在收到通知之日起一个月内告知卖主购买所出售的地块的意愿,则卖主有权在一年内将地块以不低于在通知中指明的价格出售给第三人。上述期限自向俄罗斯联邦主体的最高国家执行权力机关或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下的市政组织发出通知之日起计算。
    在地块以低于以前所声明的价格或以更改了合同的其他实质性条款出售的情况下卖主必须依照本条规定的规则发出新的通知。
    在违犯优先购买权出售地块的情况下俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下市政组织有权在自所有权移转国家登记之时起一年内依照司法程序要求移转买主对地块的权利和义务。
  2、农地租赁(第9条)。规定进行了国家不动产登记的农地,包括处在按份共有中的农地才可以出租。
  对于农地租赁合同来说,俄罗斯法学家Э.И.巴甫罗娃认为,在双方自由规定合同条款和为了公共利益而对允许的该自由的界限的明确的强制性的调整之间所希望达到的平衡可以通过立法规定租金的最小和最大规模,不同种类的租赁的最低期限;由于租赁而形成的地块的最大面积来实现。 [6] 然而恰恰相反,农地流转法既没有对租金进行干预,也没有规定租赁的最低期限,反而是在限制过长的农地租赁合同期限,更重要的是还明确宣布不限制由于租赁所形成的地块的最大面积。
  农地流转法规定,农地租赁合同的期限不得超过10年。期限超过本联邦法律规定的最长期限的租赁合同(包括在本联邦法律生效之前的租赁合同)被视为以等于最长期限的期限签订(第9条第3款)。同时为一个承租人所租赁的农地的面积不受限制(第9条第4款)。
  还以任意性规范规定,在农地租赁合同中可以规定,所出租的地块在租赁期限届满时或者在届满前在承租人支付合同规定的价格并考虑本联邦法律关于农地买卖和向公民和法人提供所有或出租国有或市有农地的规定的特殊性的条件下转归承租人所有(第4款)。出租给公民或法人的地块可以由承租人在自租赁合同签订之时起三年届满时在适当利用该地块的条件下以市场价格购买。
  如果法律或租赁合同没有不同规定,以适当方式履行了自己的义务的承租人在租赁合同期满时在同等条件下享有优先签订新期限的租赁合同的权利(第5款)。可见对于承租人的缔约优先权也是以任意性规范予规定,合同双方可以依照为俄罗斯民法典所承认的基本原则——合同自由原则排除承租人的缔约优先权。
  3、提供国有或市有农地所有权或提供国有或市有农地出租(第10条)。对于提供国有或市有农地所有权或提供国有或市有农地出租这种农地流转方式来说,属于已经市场化了的农地流转形式。因为农地流转法特意强调,向公民和法人提供国有或者市有农地所有权在市场上(竞争、拍卖)进行。依照俄罗斯联邦土地法典第34条规定的程序进行国有或市有农地出租时,如果有两个或更多的农地租赁申请,则这些地块在市场上(竞争、拍卖)出租。如果只有一份农地租赁申请,则在预先的和适时的在俄罗斯联邦主体指定的大众信息传媒上公告表示出租该地块。此时,在公告之时起一个月内没有受到其他申请方可作出将地块出租的决定。
  对于国有或市有农地来说也存在一些特殊的只能租赁不能购买(私有化)的农地:国有或是由农地可以依照俄罗斯联邦土地法典第34条规定的程序组给宗教组织(协会)、国有公司、科研组织、农业教育机构、俄罗斯联邦北方、西伯利亚和远东的土著少数民族公社从事农业生产保存和发展传统的生活方式,从事俄罗斯联邦北方、西伯利亚和远东的土著少数民族的经营和生产,租赁给公民割晒干草和放牧牲畜。此时不允许全部买下所租赁的土地。在极北地区的养鹿场、放牧场所占据的国有或市有农地只能在租赁权的基础上交给公民和法人。
三、农地共有权份额流转制度
    1、农地共有权份额的含义、性质
    农地共有权份额就是在农地流转法出台之前农地私有化时获得的土地份额(国内也有翻译为土地股份)。根据1991年12月27日俄罗斯联邦第323号总统令和1991年12月29日第86号政府令,俄罗斯集体农庄的庄员、国营农场和农业企业的职工,将以分得土地股份的形式,在农业企业的私有化改造中享有对土地的所有权和支配权。农民从国家得到的并不是土地而是土地股份——对公共耕地的权利份额,分到土地份额的公民需交纳微薄的土地税,并从政府的有权机构得到土地所有权证明。
    对于农地共有权人来说,对与农地共有权份额有关的法律行为适用俄罗斯联邦民法典的规则。按份共有权人有权依照自己的意愿将自己的份额出售、赠与、互易、遗嘱处分、抵押、作为法人的注册资本(投资),或者以其他的在有偿处分时遵守俄罗斯联邦民法典第250条规定的规则的方式处分之。按份共有权人有权将农地共有权份额交付委托管理。
    对于土地份额的性质到底是权利还是实物财产的问题缺乏一个统一的意见。 [7] 土地份额也就是农地共有权份额有时候只是一个权利份额,有时候则必须作为实物存在。从理论上说,土地股份也可以注册为实物土地地段的所有权,该地段与土地股份的面积相符。由于土地地段划归为地方,也就是说从公共财产中划出一个份额。例如,在将土地作为典当抵押品的情况下,必须要求将份额划分为实物地段。 [8] 在农地流转法中,农地共有权人可以有广泛的理由要求为了自己的农地共有权份额分割土地,以下详述。
    2、农地共有权份额购买优先权的种类及其行使
    在农地共有权份额流转制度中存在两种优先购买权,一是其他农地共有权人的优先购买权,这种优先购买权的主体是其他农地共有权人,其所具有的优先效力高于另外一种优先购买权,那就是为公法组织(俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下的地方自治机关)所享有的优先购买权,可以说其他农地共有权人的优先购买权是优先购买权中的优先购买权。
    在农地共有权份额优先购买权的行使上(第12条第2款)与农地优先购买权的行使类似:
  1)按份共有权人必须以书面形式通知其他的按份共有权人或在俄罗斯联邦主体指定的大众信息传媒上公告欲将农地共有权份额出售给第三人的意图。
    2)书面形式的通知或在大众信息传媒上的公告应当包含指明诸按份共有权人向卖主和向所欲出售的农地所在地的负责不动产权利和相关法律行为国家登记的司法行政机构提出购买共有权份额的必要性。
    3)如果其他的按份共有权人在自收到书面通知或在上述公告之日起一个月内拒绝购买农地共有权份额或者没有表明购买的意图,则卖主必须以书面形式通知俄罗斯联邦主体的最高执行权力机关或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下通知地方自治机关欲出售农地共有权份额的意图并依照本联邦法律第8条规定的规则无论按份共有权人的人数均须指明价格和合同的其他实质性条款。
    4)如果俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下的市政组织自收到书面通知之时起一个月内拒绝购买农地共有权份额或者没有告知卖主购买的意愿,则卖主有权在一年内将农地共有权份额以不低于在通知中指明的价格出售给第三人。
    农地共有权份额以低于以前声明的价格或者以变更合同的其他实质性条款的方式出售,则卖主必须以本联邦法律第8条规定的规则重新发出书面通知。
    所不同的是在农地共有权份额流转中,卖主有可能要履行两次通知义务:在其他农地按份共有权人放弃自己的优先购买权的情况下,要再次通知公法组织。
    3、地块分割
    对于处在按份共有中的农地的分割的情形有两种:一是按份共有权人自己主动要求进行分割(第13条第1、2款);另一种是由公法组织进行分割(第13条第3款)。
    1)按份共有权人自己主动要求进行分割有广泛的理由:为了设立和扩大个人副业经营和农户(农庄)经营,以及为了将地块出租,可以轻而易举地要求分割共有农地。
为农地共有权份额而分割地块按份共有权人必须以书面形式通知其他按份共有权人或在俄罗斯联邦主体指定的大众信息传媒上公告欲为农地共有权份额而分割地块的意图,并指明被分出地块的位置和在本条规定情况下对其他按份共有权人的补偿的数额。
    分出的地块的大小和位置应当符合本联邦法律第4条第1款的规定的要求。
    如果依照单位面积,分出地块的市场价值超过依照单位面积的分出后剩余地块的市场价值,则实施分割地块的按份共有权人必须在地块分割后补偿其他按份共有权人。
    补偿的数额依照被分出的地块的面积的产出和依照单位面积被分出地块和分割后剩余地块的市场价值的差额确定。
    如果依照单位面积分出地块的市场价值低于地块分割后剩余地块的市场价值,则须向实施地块分割的按份共有权人支付补偿。
如果自适当告知了诸按份共有权人或者发布了本条第1款中规定的公告之日起一个月内,诸按份共有权人没有提出异议,则关于地块的位置和在本条规定情况下的补偿的数额的建议被视为同意。
    关于分出地块的位置和补偿数额的争议由按份共有权人采用俄罗斯联邦政府规定的办理规则中的协商程序解决。
    在不能达成一致决定的情况下关于分出地块的位置和补偿数额的争议由法庭解决。
    2)公法组织进行的分割。针对处在按份共有权中的农地两年没有利用的部分可以由俄罗斯联邦主体或在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下由市政组织依照本条规定的规则将之分出成为独立地块。
    值得注意的是,在这种情况下,俄罗斯联邦主体或者在俄罗斯联邦主体的法律规定的情况下市政组织有权在按份共有权人或按份共有权人们不明的情况下向法院要求确认俄罗斯联邦主体或市政组织对上述地块的所有权,或在按份共有权人或按份共有权人们明确的情况下要求终止按份共有权人或按份共有权人们对农地共有权份额的所有权,并要求确认俄罗斯联邦主体或市政组织对上述地块的所有权。
四、结语
    中国于2002年8月颁布了《农村土地承包法》,其中规定了土地承包经营权的流转,但是相比较而言,在法律规范方面还比较粗梳,有待改进。虽然当代俄罗斯的农地流转制度改革是在大规模的农地私有化的前提下进行的,但是对于中国的农地流转制度的反思和重构来说,它山之石,可以攻玉的古训正逢其事。
 
参考文献:


* 作者简介:张建文(1977—),河南邓州人,西南政法大学民商法学院副教授,上海交通大学法学院博士后,西南政法大学俄罗斯法研究中心主任。主要从事中国民法学和俄罗斯民法学研究。
 


[1] 丁军:俄罗斯农用土地制度变革述评[J],原载于《国外理论动态》,2002年第9期,第28页。
[2] 黄道秀等译:俄罗斯联邦民法典[Z],北京:中国大百科全书出版社,1999年2月第1版,第125页。
[3] 马骧聪 译:俄罗斯联邦环境保护法和土地法典[Z],北京:中国法制出版社,2003年4月第1版,第43页。
[4] 丁军:俄罗斯农用土地制度变革述评[J],原载于《国外理论动态》,2002年第9期,第31页。
[5] 中国社会科学院东欧中亚研究所:俄罗斯关于土地所有制理论问题的争论[Z],刊载于《东欧中亚情况》,2000年,第21期,第8-9页。
[6] [俄] Э.И.巴甫罗娃:农地租赁法律调整的国外经验(俄文)[J],刊载于《国家与法》,2002年第12期,第69页。
[7] [俄] Е.А.苏哈诺夫:限制物权的概念和种类(俄文)[J],刊载于《莫斯科大学学报》(法学版),2002年第4期,第17脚注。
[8] [俄]C.萨伊:各个阶段的土地改革(俄文)[N],刊载于俄罗斯《经济与生活》报1999年7月31日。
 
 

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