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俄罗斯法上公共机构的财产责任问题

 
 

时间:2016-08-02 02:43:00 来源:

 
   
 
 
 
张建文 *
(西南政法大学  重庆市渝北区  401120)
 
  摘  要:俄罗斯法不承认公法人与私法人、国家公产与国家私产的区分,坚持民法对国有财产问题的一元化调整模式,建立并实践了一种与传统大陆法系国家“政府(债务人)优先保护原则”相反的公共机构债务追索模式,即债权人利益优先保护模式。这种模式的优点是保障了公共机构与私人在民事法律关系中的平等地位,平等保护了债权人的利益,但是也可能给国家预算带来较大的压力。
  关键词:机构;财产所有权人的补充责任;债权人利益优先保护;
 
  在国有财产的利用上,大陆法系国家主要是通过建立国有财产的国家公产与国家私产的二元结构,禁止或者限制国家公产的流通性,排除因行政主体的债务对国家公产的追索,承认和强调不得因为政府债务而强制执行国家公产的,即政府(债务人)享有优先权,也可以说是国家公产在国内法上所享有的强制执行豁免,与国家及国有财产在国际法上的强制执行豁免相对应。享有这种优先权的原因在于公共行政部门中事务的运作不能操纵在债权人手里;在保证公务运行和维护国家信用之间,应以前者为重 [①]
  俄罗斯法与此不同,出于对各类法人的平等地位的保护,没有规定公法人与私法人的划分,以及国家公产与国家私产的区分,坚持民法对国有财产问题的一元化调整模式,在对传统民法意义上的公法人的财产责任的设计上,遵循的不是大陆法系传统国家的政府(债务人)优先的设计,而是相反,遵循的是“债权人债权优先”的模式,强调对债权人的利益的保护。这种模式的优点是保障了公共机构与私人在民事法律关系中的平等地位,保护了债权人的利益,但是也有可能给国家预算带来较大的压力。
  在《俄联邦民法典》中,机构的概念,即一个或几个人设立的且没有成员的组织,如慈善基金和其他基金 [②] 。在俄罗斯,机构分为两类:一是指国家和市政权力和管理机关,二是指高等教育、国民教育和科学、健康保护、文化和体育组织等等(中学、大学、科学研究所、医院、博物馆等)。取决于设立人的身份,它们可以是公共机构(国家机构和市政机构)和(由法人和/或自然人设立的)私人机构。俄罗斯法中的机构包括但不限于德国和日本法上的财团法人,因为机构在外延上还包括了传统理论上没有纳入财团法人的国家机关,却没有纳入传统上纳入财团法人的国有企业。俄罗斯法中的公共机构的范围大体上相当于中国的国家机关和事业单位,本文所探讨的正是公共机构。
  机构对国家划拨的国有财产享有业务管理权。该权利设计所解决的是国家机关和事业单位使用、管理和处分国家财产的问题。业务管理权的权能具有机构所履行的职能所规定的严格的目的性。考虑到机构处分划拨给它的所有权人的财产的权能的极端有限性,法律规定了所有权人对其所设立的机构的债务的补充责任,即在机构的预算资金不足以清偿债务的情况下机构财产的所有人要承担补充责任,换句话说,机构只是以自己的预算资金对自己的债务承担责任,而俄罗斯联邦在国库企业的财产不足时,对国库企业的债务也承担补充责任,但其条件不是在预算资金不足,而是在国库企业财产不足以承担责任时才承担补充责任,这一点是机构和国库企业在法人责任上的重大区别,也是机构这类法人的财产法律制度的一个主要的特点。
  按照俄罗斯法的规定,机构属于非商业组织法人,具有特殊的权利能力,可以参与民事关系,在机构所支配的货币资金不足的情况下,设立机构的公共组织要为机构的债务承担补充责任。但是对于该补充责任如何承担和履行,并没有规定。
  本文以俄罗斯联邦最高仲裁法院的司法解释为基础,对机构的权利能力、机构的财产独立性问题、机构财产的法律地位以及机构财产的所有权人为机构的债务承担补充责任的问题进行研究。
  一、机构的权利能力
  机构作为法人,其财产与设立它的公共组织(国家或者地方自治团体)的财产相独立,因此它可以自己的名义取得和行使财产权利与人身非财产权利,承担义务,作为原告和被告出席法庭。所以在机构参与民事活动时是作为具有特殊权利能力的经营主体进行活动的 [③] 。按照法律(俄联邦民法典第49条第1款、第50条第3款、第120条第1款、第298条第2款),国家(自治市)机构(以下简称机构)拥有特别的(目的性)权利能力。根据俄民法典第50条第3款,非商业组织只能在为达成所设立的目的且符合该目的的限度内有权从事经营性活动。根据俄民法典第298条,机构只能在设立文件赋予其该权利的情况下,才能从事带来收入的活动。因此,超出法律或者其他法律文件规定的机构的特别权利能力之外的法律行为是被作为“违反法律秩序的基本原则而实施的法律行为”自始无效(俄联邦民法典第168条)。而在法律或者其他法律文件(如地方自治机关的非规范性文件)没有规定机构的特别权利能力的情况下,超出机构特别权利能力之外的法律行为,是按照俄联邦民法典第173条的规定作为“法人超越其权利能力的法律行为”可以被争议而确认其无效。可见,在机构的特别权利能力有明确规定的情况下,超越其权利能力的法律行为属于无自始无效的法律行为,而在机构的特别权利能力没有明确规定的情况下,超越其权利能力的法律行为为可争议(撤销)的法律行为 [④]
  二、机构的财产独立性问题
  机构具有极其微弱的财产独立性,体现为:一是机构对划拨给自己的财产的占有、使用和处分权能受到极大的限制,主要体现为自己活动目的的限制、所有权人规定的任务的限制和财产用途的限制。二是机构财产的所有权人的收缴权的限制,即所有权人有权收缴多余的、未得到使用的或者未按其用途使用的财产,并按照自己的意志进行处分。
  在这两大限制之内,机构作为业务管理权人对财产享有进行占有、使用和处分的权利。在私权利的视角下,业务管理权被建构成所有权人管理其财产的物权方式,业务管理权人不是被作为义务主体而是被作为具有特殊民事权利能力的权利主体看待,该权利设计最为不以追逐最大赢利为唯一目的的所有权人所接受。业务管理权主体的特殊权利能力是保障公共所有权人(以及其他不以追逐最大赢利为目的的所有权人的)利益的保证 [⑤]
为了保障机构的有限财产独立性,防止所有权人滥用收缴权(处分权),最高仲裁法院在一个司法解释中指出,根据俄联邦民法典第120条第1款,机构对划拨给它的财产的权利依照俄联邦民法典第296、298条确定。此时机构财产的所有权人(国家或地方自治团体),只能够按照自己的意志处分多余的、没有使用的或没有按用途使用的财产。因此,所有权人在将财产移交给机构进行业务管理后,无论机构是否同意,均无权对该财产进行处分 [⑥] 。根据另外一个司法解释,为保障更有效地组织机构所要从事的基本活动,特别是其工作人员和(或)到访者的服务,以及合理使用该财产的目的,通过将财产出租使用来处分该财产时,该处分须经所有权人同意才可进行。在这里,将财产设定限制后,予以出租并不能导致可将该财产视为多余的、没有使用或者没有按目的使用的财产 [⑦]
  根据俄联邦民法典第120条第2款和第298条第2款的规定,机构从设立文件规定的可以带来收益的活动中取得的收入,以及依靠该收入购置的财产,由机构独立处分并在单独的资产负债表上体现。由此产生一个问题:机构对上述收入和财产的权限的范围有多大?最高仲裁法院认为,俄联邦民法典没有详细规定对依靠从可以获得收益的活动中取得收入而购置的财产的独立处分权的内容,而是根据俄联邦民法典第120、296、298条的规定,认为机构对该财产不享有所有权。进一步认为,俄联邦预算法典第42条第2款与第161条第3款也没有规定对机构从可以带来收益的活动中所取得收入的权利的内容,只是规定了其台帐的特殊性。因此预算立法规定的特殊台帐程序并没有改变民法典规定的机构对该收入和依该收入购置的财产的权利的范围 [⑧]
  三、机构财产的法律地位
  根据俄联邦民法典第296条第1款,机构对划拨给它的财产在法律规定的范围内依照自己活动的目的、所有权人的任务和财产的用途行使占有、使用和处分的权利。俄联邦民法典第298条第1款规定,机构无权转让或者以其他方式处分划拨给它的财产和依靠拨付的预算资金购置的财产。依照俄联邦民法典第120条第2款,机构以自己所支配的货币资金为自己的债务负责。因此,最高仲裁法院认为,在上述货币资金不足的情况下,不得追索所有权人划拨给机构的处在业务管理权中的财产,以及依靠拨付的预算资金购置的财产 [⑨] 。后来,又进一步明确,机构以处在自己支配中的货币资金对自己的债务负责,对机构的债务不得追索其他财产,既包括划拨给机构的处在业务管理权中的财产,也包括依靠从可以带来收益的财产中取得的收入购置的财产 [⑩] 。即使在机构的现有资金不足以清偿债权人的请求时,也不能依照俄联邦民法典第63条第3款的规定,公开拍卖划拨给机构的处在业务管理权中的财产,以及机构依靠从可以带来收益的活动中获取的收入购置的财产 [11]
  四、机构财产所有权人承担补充责任的问题
  (一)补充责任的实体要件
  1.承担责任的要件。按照俄联邦民法典第401条的规定,在俄罗斯,认定债务违反民事责任的要件时,采用过错责任与无过错责任的二元结构,即一般情况下,债务违反的民事责任属于过错责任,不履行或者不适当履行债务的人在有过错(故意或者过失)的情况下才承担责任,而在经营(商事)活动中没有履行或者不适当履行债务的人,除非是由于不可抗力所致,则应当承担责任,属于无过错责任。在要求机构财产所有权人承担补充责任时,必须确定机构是否承担责任,只有在机构有债务违反且有过错时,才有可能承担补充责任。对于机构过错的认定,最高仲裁法院认为,机构缺乏可以支配的货币资金本身不能视为机构无过错,不能援用“如果已经根据债的特点和交易条件所要求的照顾和注意程度,为适当履行债务采取了所有必要的措施者,视为无过错”的规定要求免责。因此,来自机构财产所有权人的拨款不足本身不能成为证明机构无过错的情节,也不能成为免除机构责任的理由 [12]
  在机构破产的情况下,被清算的机构的货币资金不足以满足摘取人的请求的,债权人有权要求以机构财产的所有权人的费用满足剩余部分的请求;在机构清算完毕之前已经向清算委员会申报了债权的债权人也有权向被清算机构财产的所有权人要求承担补充责任。但是,对于在机构清算终结后提出的债权人请求不能以机构财产的所有权人的费用予以满足。 [13]
  2.责任主体的确定。按照俄联邦民法典第124条的规定,俄联邦、俄联邦成员以及自治市组织依照平等原则与民事立法所调整关系的其他参加者——公民和法人参与民事立法所调整的关系。而能够代表这些公法主体参与民事法律关系的主体又为数众多,包括国家机关、地方自治机关和公民 [14] 。由此产生了在承担补充责任时,应确定谁为合格的被告的问题,最高仲裁法院明确指出,承担该责任的是机构财产的所有权人,也就是俄罗斯联邦、相应的俄罗斯联邦成员、自治市组织。依照俄联邦预算法典,由相应预算资金的主要支配者代表上述公法组织出席法庭应对依照补充责任程序对俄罗斯联邦、俄罗斯联邦成员或者自治市组织提起的追索它们设立的机构的债务的诉讼。但是在满足要求所有权人承担机构债务的补充责任时,法院在判决书的理由部分还是应当指出,相应机构的债务是向俄罗斯联邦、俄罗斯联邦成员、自治市组织追索,而不是向以公法组织名义出席法庭的机关追索 [15]
  3.责任范围的确定。最高仲裁法院认为,如果法律没有不同规定,俄联邦民法典第120条第2款规定的债务是指由俄联邦民法典第8条第1款规定的理由产生的机构的任何债务,包括致人损害的债务、不当得利的债务等等,还包括在从事能够带来收益的活动时产生的债务 [16]
  (二)补充责任的程序要件
  最高仲裁法院认为,根据俄联邦民法典第399条第1款,在向补充债务人提出请求之前,债权人应当向主债务人提出请求。例外是在主债务人拒绝满足债权人的请求或者债权人在合理的期限内没有收到对所提出的请求的答复时,债权人有权向补充债务人提出请求。因为,按照俄联邦民法典第120条第2款,机构财产的所有权人对机构的债务承担补充责任,只能是在机构所支配的货币资金不足的情况下。
  因此,机构财产的所有权人的责任是一种特殊类型的补充责任。这种责任的特殊性在于,在向法院对主债务人提出诉讼请求前,机构财产的所有权人不能被要求承担责任。所以在债权人未依据俄联邦仲裁诉讼法典第46条第2款向法院对机构提起对补充债务人的诉讼,而是直接向补充债务人追索机构债务时,仲裁法院会建议债权人追加主债务人作为其他被告参与案件。在原告不同意的情况下,法院可以职权追加主债务人作为其他被告参加案件。而且根据俄联邦民法典第120条的含义,主债务人(机构)必须作为其他被告参加案件 [17]
  最高仲裁法院还专门指出,机构承担的金钱之债超过预算开支不构成拒绝机构的所有权人对机构的债务承担补充责任的理由 [18] 。在法院满足债权人提出的同时向机构和补充债务人追索机构债务时,仲裁法院应当在判决书理由部分指出向机构(主债务人)追索的债务的数额,而在机构的货币资金不足时,向其财产所有权人(补充债务人)追索。该类司法文书的执行也有一个特殊的程序,即按照俄联邦预算法典,首先向机构所支配的货币资金追索,而在其不足时,再向补充债务人的货币资金追索 [19]
  五、结论
  自从1991年前苏联解体以来,俄罗斯迎来了其近现代转型历史上的资本主义复辟时期 [20] 。特别是在私有财产保护的问题上发生了重大且根本性的转变。这种转变的根本原因在于俄罗斯对于实现俄国现代化的途径的重新认识以及从前苏联社会主义实践的历史反思中汲取教训,开始认同和推崇多少已经有些俄国化的自由主义以及与俄罗斯的传统价值相融合的西方价值观 [21]
  具体而言,俄罗斯法在公共机构的财产责任承担上,具有以下特点:
  第一,不区分国家公产和国家私产,坚持国家财产的民法调整一元论模式。遵循了俄罗斯自1922年《苏俄民法典》以来的民法调整模式的传统,即将国家财产的法律调整问题,主要是通过民法的手段和方法来完成,与法国法、德国法区分公产和私产,通过行政法和民法的手段和方法的二元论模式有较大的不同 [22]
  第二,强调机构在民事活动中的平等地位。从民事法律关系的平等性出发,强调即使公共机构在参与民事法律关系中也与私人享有一律平等的法律地位,公共机构及其设立人(国家和地方自治团体)也没有任何例外。
  第三,遵循的债权人利益优先保障的原则。这该做法,一方面与俄罗斯民法学界对民事法律关系中双方地位平等的积极追求有关,另一方面也与当代俄罗斯民法理论否认国家财产应当享有特殊保护的主流观点有关,国家公产与国家私产理论的区分正是以承认国家公产的特殊保护为前提的。
  综上,俄罗斯法不承认公法人与私法人、国家公产与国家私产的区分,坚持民法对国有财产问题的一元化调整模式,建立并实践了一种与传统大陆法系国家“政府(债务人)优先保护原则”相反的公共机构债务追索模式,即债权人利益优先保护模式。尽管这种模式保障了公共机构与私人在民事法律关系中的平等地位,保护了债权人的利益,但是也很有可能打乱公共机构的预算计划,在对公共机构监控不力的情况下,还会给国家预算带来不确定的债务清偿负担。
 
 
Property liability of public institution in the Russian law
 
ZHANG Jian-wen
 
  Abstract:  The discrimination between the legal person of public law and the legal person of private law is not acknowledged in the Russian law, so as to the discrimination between the national public property and the national private property is also not acknowledged. It is insisted that the state-owned property is unified regulated by civil law, moreover, it is established and practiced another kind of debt recovery mode of public institution that per contra “priority of the interests of government (debtor) principle” produced by traditional continental legal system, which is the preemptive protection mode of creditor. This kind of mode guarantees the equal civil legal relationship between public institution and private, gives equal protection for creditors’ benefits, but also brings larger pressure on state budget.
  Key words:  Institution; Supplement responsibility of the property owner; priority of the interests of creditors
 
 
 
 


* 作者简介] 张建文(1977-),河南邓州人,法学博士,西南政法大学民商法学院副教授,俄罗斯法研究中心主任,上海交通大学法学院博士后。主要从事中国民法学与俄罗斯私法学研究。
项目资助] 重庆市教委人文社科课题“乡镇政府债务问题法律对策研究(2008年专门任务)”。
[①] [法]莫里斯·奥里乌:行政法与公法精要,龚觅等译,沈阳:辽海出版社、春风文艺出版社1999年6月第1版,第1098页。
[②] Граждансное право: В 2 Т. Том 1:учебник/отв.ред. проф.Е.А.Суханов.-2-е изд.перераб. и доп. -М.: Издательство БЕК, 2003.с.181
[③] 参看:俄罗斯联邦最高仲裁法院主席团2006年6月22日第24号《关于对国家(自治市)机构适用联邦法律“分配为国家和自治市需要提供商品、完成工作、提供服务的定货法”第1条第2款以及俄罗斯联邦预算法典第71条的决议》。
[④] 参看:俄罗斯联邦最高仲裁法院主席团2006年6月22日第21号《关于审理与俄罗斯联邦民法典第120条有关的有国家机构和自治市机构参与的争议的实践的几个问题的决议》第1款。
[⑤] Д.В.Петров. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления.СПБ.:Издательство 《Юридический центр Пресс》,2002. с.101-102.
[⑥] 参看:同注4第9款。
[⑦] 参看:俄罗斯联邦最高仲裁法院主席团 2007年4月19日第23号《关于补充俄罗斯联邦最高仲裁法院主席团2006年6月22日第21号<关于审理与俄罗斯联邦民法典第120条有关的有国家机构和自治市机构参与的争议的实践的几个问题的决议>的决议》。
[⑧] 参看:同注4第2款。
[⑨] 参看:俄罗斯联邦最高仲裁法院主席团1999年7月14日第14号《关于机构财产追索的公开信》。
[⑩] 参见:同注4第3款。
[11] 参看:同注4第11款。
[12] 参见:同注4第8款。
[13] 参看:同注4第10款。
[14] 黄道秀等译:《俄罗斯联邦民法典》,北京:中国大百科全书出版社1999年2月版,第67~68页。
[15] 参见:同注4第5款。
[16] 参见:同注4第5款。
[17] 参见:同注4第4款。
[18] 参见:同注4第6款。
[19] 参见:同注4第5款。
[20] [俄]И.Ф.库兹涅佐娃、И.М.佳日科娃:《俄罗斯刑法教程(总论)》(上卷),黄道秀译,北京:中国法制出版社2002年5月版,第19页。
[21] 董晓阳:“浅谈自由主义的俄国化问题”,《东欧中亚研究》2002年第4期,第17-20页。
[22] 张建文:“当代俄罗斯的国家财产制度”,《河北法学》2006年第9期,133页。
 
 

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