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当代俄罗斯的国家财产制度

 
 

时间:2016-08-02 02:43:00 来源:

 
   
 

 

张建文 *
(西南政法大学民商法学院,重庆沙坪坝400031)
 
  摘  要:当代俄罗斯的国家财产制度经历了一个从社会主义全民所有财产到国有财产的重大变迁,社会主义全民所有财产断裂为国有财产(俄罗斯联邦国有财产、俄罗斯联邦主体国有财产)和市有财产。本文拟通过对全民所有财产到国有财产的变迁、当代俄罗斯国家财产的法权构造以及当代俄罗斯国家财产理论的基本特点的分析,以期深刻全面地揭示当代俄罗斯的国家财产制度。
  关键词:国家财产;俄罗斯联邦国有财产;俄罗斯联邦主体国有财产;市有财产
Contemporary Russian State Property System
Zhang Jianwen
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031)
Abstract:  State property system has experienced great change from socialist property of all the people to state property in contemporary Russia. Socialist property of all the people has  dismembered state property and municipal property. This article analyses that change and its right structure and its general theoretic characteristic of Russian state property to exam contemporary Russian state property system.
Key words: state property; federal state property of Russia; state property of Russian federal main body; municipal property
 
 
    俄罗斯向市场经济的过渡是与财产法律关系调整方面的深刻变化联系在一起的。[1]俄罗斯在向市场经济过渡的过程中,不仅对其过去僵化的经济体制进行了重大改革,而同时对与建立文明市场关系有关的民法的内容和调整方法也进行了根本的变革和更新,这一变化成果集中体现在俄罗斯新制定的民法典里。[2]当代俄罗斯国家财产制度也体现在俄联邦新民法典(以下简称俄民)中,成为俄罗斯国家财产制度的一个重要特点,作为一个后社会主义国家,如何处理庞大的社会主义财产(社会主义全民所有财产和社会主义集体所有财产)的问题,成为后社会主义民法理论中的一个重要问题。当代俄罗斯的国家财产制度经历了一个从社会主义全民所有财产到国有财产的重大变迁,社会主义时期主体上统一的和唯一的全民所有财产断裂为国有财产(俄罗斯联邦国有财产、俄罗斯联邦主体国有财产)和市有财产。
    本文拟通过从全民所有财产到国有财产的变迁、当代俄罗斯国家财产的法权构造以及当代俄罗斯国家财产理论的基本特点的分析,以期深刻全面地揭示当代俄罗斯的国家财产制度。
一、从全民所有财产到国有财产
    1、前苏联时代的全民所有财产理论。在前苏联时代,社会主义财产由两个部分组成:全民所有财产也就叫国家财产,和集体所有财产。国家所有制是全体苏联人民的共同共有物,也是社会主义所有制的基本形式。[3]在这里所有制完全可以用财产来代替,在俄语的собственость具有多种含义,最为常见的有三种:财产、所有制、所有。基本的、决定性的生产资料——土地、矿藏、水流、森林都是全民所有财产;工业、建筑业和农业中的基本生产资料,运输和通讯工具,国家组织的商业企业、公用企业及其他企业的财产,城市的基本房产以及为实现国家的任务所必需的其他财产,都属于国家所有。构成国家所有制的物质财富和有重要价值的东西,不属于个别的集体而属于全体人民,对它们实行了全社会规模的公有化。[4]
    2、资本主义复辟时期的私有化改革。资本主义复辟时期的提法是由俄罗斯的刑法学家在研究俄罗斯刑事立法的历史时提出来的,作为一种对历史时期的一般划分当然可以用来分析国家财产制度的演变。所谓的资本主义复辟时期是指1991年-1998年,[5]实质上是俄罗斯向市场经济过渡的转型时期。在这个时期内,进行了大规模的私有化改革,1)在集体所有财产领域中,所有的国营农场和集体农庄都按照私人所有权的模式,进行了改组,到1995年俄罗斯93%的农地从国家所有转为非国家所有,土地所有权从单一国家所有转为以土地私有为主的多种土地所有制形式。[6]截至1999年1月,俄罗斯对23500个集体农庄和国营农场进行了改组。有1.159亿公顷土地实现了私有化。形成了270200个农场主经济生产单位。[7]也就是说原来的大规模的集体所有财产都被按照私人所有权的模式进行了改造,农场(畜牧场)的财产被按照共同共有权或者法人所有权进行了改造。[8]从公共财产的角度上看,所谓的集体所有财产的类型已经不存在了。2)在全民所有财产领域中,对俄联邦的土地和其他自然资源形成了以私人所有、国家所有、地方所有或以其他所有制形式并存的格局,同时俄联邦新宪法宣布对私人所有、国家所有、地方所有以及其他所有制形式给予平等的承认和保护。[9]
    3、当代俄罗斯的国家财产理论。当代俄罗斯的国家财产理论摒弃了全民所有财产的提法,坚持国有财产的理念,重构了国家所有权,建立了崭新的国家财产的法权构造。当代俄罗斯国家财产理论的建构主要依据的是私人所有权的模式,正如俄罗斯民法学家所言,“私有财产所有权和公共财产所有权以后不应当被视作(对相应的所有权人来说具有不同的可能性的)所有权的种类,而只是表示一个其客体的法律制度具有特殊性的普通的个别的所有权而已。此时应当指出,物质利益归属于公民和法人——同样的民法(私法)主体,也就是私有财产在通常的法律秩序中是正常情形,而这些利益归属于国家和市政组织(公共财产)是特殊情形,作为公法组织的这类独具特色的主体参与财产关系即基于公共财产。所以关于所有权的民法规范依照一般规则是为私的所有权人考虑的,尽管也包含了一些对公的所有权人的财产来说所必要的例外和特殊性”。[10]
              二、当代俄罗斯国家财产制度的法权构造
  1、公共财产的主体的法律地位的重要特点。在俄罗斯的立法中,国家(公法组织)在传统上被视为是除法人和公民之外的特殊的独立的权利主体。也就是说,在俄罗斯法中国家是除了自然人和法人之外的第三类主体,极其特殊的主体。它可以成为所有权的主体(所有权人)。公共财产的主体的法律地位的重要特点在于,第一,它具有发布调整行使属于它的所有权的方式的规范性文件的特殊的权力;第二,权利的行使是为了公共利益。
  2、公共财产的种类。公共财产依照了俄罗斯立法有两类——国有财产和市有财产。国有财产所有权的特点在于主体众多,扮演此角色的有(针对构成联邦财产的)整个俄罗斯联邦以及(针对构成俄罗斯联邦主体财产的)俄罗斯联邦主体——共和国、边疆区、州等等。所以,国有财产的所有权的主体是整个的相应的国家(公法)组织,也就是俄罗斯联邦和作为俄罗斯联邦成员的共和国、边疆区、州等等,而不是其权力机关或管理机关(俄民第214条第3款)。后者在财产流转中以相应的国家组织的名义行事,并依照自己的权限行使各种公的所有权人的权能(俄民第125条)。
    市有财产属于公共财产而不是私有财产,因为其主体是公法组织。市有财产不是国有财产的一种,而是一个独立的公共财产种类。因为市政组织不是国家组织而是与国家机关并列的地方自治组织。作为财产流转关系的参加者市政组织就获得特殊的公法地位。它作为所有权人的地位是依照国有财产的模式建立的。
    市有财产的所有权的主体在俄民第125条第1款中被宣布为城市和乡村居民以及其他的整个市政组织。市政组织的各种机关以相应的市政组织——所有权人的名义依照自己的权限行使所有权人的权能(俄民第125条、第215条第2款),这并不使得它们成为相应的财产的所有权人。[11]
    3、国家财产的组成。对于国家财产来说分为两类:联邦财产和联邦主体财产。依照当代俄罗斯法的理论,国有财产都被划分为两个部分:
  1)被分割的国家财产。也就是被在限制物权——经营权或业务管理权的基础上划拨给国有企业和机构的财产。这一被分割的公共财产构成了这些组织以独立的法人参与财产流转的基础。
  2)未被分割的国家财产。没有划拨给企业和机构的财产(未分割的国有财产)首先是相应的预算资金,构成公法组织的国库。在当代俄罗斯民法中,法律把国库理解为未分割的财产,而不是一个国家或市政机关,这一点与自罗马法以来西欧各国的传统不一样,比如在德国民法典中就是把国库看作是在民法社会中参与民事流转的国家,按照德国的理论,国家作为国库是与国家作为主权者的身份相分离的。[12]该财产可以成为公的所有权人的债权人依照其独立的债务追索的客体(俄民第126条第1款)。在公法组织的国库的客体的组成清单中,法律规定处在第一位的是预算资金。它们同样也构成了追索的现实客体,也成为公法组织在其机构(或国有企业)所有的金钱资源(财产)不足以向自己的债权人清偿时承担补充责任的来源。除了预算资金外构成公法组织的国库的还有相应的非预算基金的资金(养老保险、社会保险等)。
    值得注意的是任何种类的财产,包括禁止流通物和限制流通物都可成为国有财产(俄民第129条第2款)。但是该规定不适用于市有财产,市有财产的主体只有依照法律的特别指示才可以成为限制流通财产的所有权人并且不能成为禁止流通物的所有权人。两种公共财产法律制度的差异也体现在这里。也就是说国有财产可以是禁止流通物、限制流通物和流通物,而市有财产一般来说只能是流通物,在个别情况下才可以是限制流通物,而根本不可能是禁止流通物。
    依照俄罗斯现行立法,大陆架资源、领水以及俄联邦海洋经济区;某些受特别保护的自然客体(包括某些禁渔区、有益于健康的泉源等),特别珍贵的历史文化遗产客体和某些艺术珍品,大部分种类的武器和国防客体,某些最为重要的企业和机构的设备,都属于构成联邦专有财产的客体的物之列。这类财产,通常是禁止流通的。也就是说这些财产不能成为私有化的对象,在理论上也没有取得时效规定适用的余地,类似于法国法上的公产。
    联邦财产中还有一类可以在一定条件下转归他人所有的财产。比如,这种财产由俄罗斯联邦国家国库、联邦预算资金和非预算基金、黄金储备、金刚石和外汇基金、中央银行的财产,还有处在国家储备中的财产构成。这些财产将成为俄罗斯联邦承担各种民事责任的财产基础。
  某些种类的不动产首先是自然资源只可以成为联邦财产或联邦主体的国有财产,而不能成为市有财产(也不能成为私有财产)。属于这类的有地下资源、自然疗养资源(矿泉水、疗养浴泥等)。依照俄民第214条第2款,不为公民、法人或市政组织所有的土地和自然资源是国有财产。因此,这些自然客体就不可能是无主的,因为法律推定(假定)它们为国家所有。这类财产只有在国家直接允许的程度上才可以成为私有财产甚至市有财产的客体。这一切不是前苏联时代,是属于受到特别的法律保护的国有财产,而是由于对这类客体的利用具有特殊公共利益。
  4、国家财产的管理和处分。在国家财产的管理和处分中,经营权和业务管理权发挥了重要的作用。在俄民物权编中第19章专章规定了“经营权和业务管理权”,这是俄罗斯新民法典不同于其他大陆法系国家的、具有本国特色的物权法律制度。这也是俄罗斯不可割裂的历史的延续。[13]通常有不少于对于经营权和业务管理权的非议,认为它们是旧的计划经济时代的遗产,笔者认为,在俄目前的市场经济条件下,从国家财产的管理和处分来说,恰恰是俄罗斯国家财产的管理和处分的制度设计的特点,俄罗斯,与法国和日本不同,没有采用公产和私产的理论,也没有像法国和日本那样将公产管理和处分委诸专门的国有财产法典或国有财产法来调整,而是在民法的范围通过更新以前的经营权和业务管理权的制度来来发挥它们对于国有财产的管理和处分功能。
  1)采用单一制企业形式管理和处分国家财产。在市场经济的条件下,大规模的泛化的国营企业已经不存在了,在俄罗斯目前保留的类似国营企业只局限在有限的范围内,为了特殊的目的而存在。同时应当注意的是在俄罗斯目前来说国营企业的概念已经不存在了,而是称之为“国家单一制企业”。所谓的单一制企业就是指对划拨给它的财产不享有所有权的商业组织,具有法人地位。能够以单一制企业形式设立的企业只能是国有企业或市有企业。也就是说单一制企业只能有三种:俄罗斯联邦的单一制企业、俄罗斯联邦主体的单一制企业、市政组织的单一制企业。对于单一制企业来说,根据其对所划拨的财产所享有的物权的性质的不同可以划分为:基于经营权的单一制企业(联邦国有企业、俄罗斯联邦主体的国有企业、市有企业)和基于业务管理权的单一制企业(联邦国库企业、俄罗斯联邦主体的国库企业、自治市的国库企业)。
  对于以基于经营权的国有企业(联邦国有企业、联邦主体的国有企业)的形式来利用的国家财产只能是在以下情形:(1)利用禁止私有化的财产,包括利用对于俄罗斯联邦安全来说所必要的财产所必要的情形;(2)为了解决社会问题(包括以最低价格销售一定的商品和服务)所进行的活动,以及为保障国家的粮食安全所组织和进行的采购和商品干预所必要的情形;(3)从事联邦法律专为国有单一制企业所规定的活动所必要的情形;(4)从事与保障俄罗斯联邦安全有关的领域内的科学和科技活动所必要的情形;(5)研制和生产某些种类的对俄罗斯联邦利益有益的产品和保障俄罗斯联邦安全的产品所必要的情形;(6)生产某些种类的禁止流通物或限制流通物所必要的情形(俄国家和市政单一制企业法第8条第4款第1部分)。这些国有企业对于处在自己的经营权中的动产具有独立的处分权能,对于不动产则不具有独立的处分权能,必须经过所有人的许可。笔者认为对此类单一制企业的对国家财产中的不动产的处分权能的限制是有必要,因为对于完成国家的任务来说,这些对于履行国家的职能有重要意义的国家财产应当受到特别的保护。
  对于以基于业务管理权的国库企业(联邦国库企业、联邦主体国库企业)的形式来利用国家财产只能是在以下情形:(1)如果所生产的产品、完成的工作、提供的服务的绝大部分或者相当大的部分是为了满足联邦国家的需要、俄罗斯联邦主体的需要或者市政的需要;(2)必须利用禁止私有化的财产,包括利用为保障俄罗斯联邦安全,航空、铁路和水路运输职能、实现俄罗斯联邦的其他战略利益所必要的财产的情形;(3)从事为了解决社会问题而依照国家定价销售的商品的生产、工作的完成、服务的提供所必要的情形;(4)研制和生产某些种类的保障俄罗斯联邦安全的产品所必要的情形;(5)生产某些种类的禁止流通物或限制流通物所必要的情形;(6)从事某些受补助的活动和进行亏本生产所必要的情形;(7)从事联邦法律专为国库企业规定的活动所必要的情形(俄国家和市政单一制企业法第8条第4款第2部分)。如果法律或其他规定性法律文件没有特别规定的话,这些国库企业对划拨给自己的所有财产均不享有处分的权利,国库企业只能独立处分其所生产的产品。国库企业以自己的全部财产而不仅仅是以金钱资金为自己的债务负责,因为它们终究还是经常参与财产流转的生产企业。但是在它们的财产不足以清偿债权人的请求的情况下俄罗斯联邦要承担补充责任(次要责任),这一点对普通的单一制企业——经营权的主体来说是不存在的。[14]
  综上所述对于以单一制企业的形式来管理的国家财产都是属于为了完成国家的职能、保障国家安全、实现社会公共利益的目的。国有企业和国库企业相比较,国库企业受到了国家的更大保护,不但不需要盈利,而且可以受到国家更多的补贴,具有国家机构的性质。这些企业相当于国家的公产,具有较强的公共利益性质。
  (2)以机构形式管理和处分国家财产。在当代俄罗斯民法中,机构从财产的角度看是指“由所有人设立和拨给经费并其承担补充责任的作为限制物权的主体的没有成员的从事管理、社会文化和其他非商业职能的组织(俄非商业组织法第9条第1款)”。[15]机构分为两类:一是指国家和市政权力和管理机关,二是指高等教育、国民教育和科学、健康保护、文化和体育组织等等(中学、大学、科学研究所、医院、博物馆等)。根据设立人的不同,它们可能是公共机构(国家机构和市政机构),或由法人和(或)自然人设立的私人机构。俄罗斯法中的公共机构的范围大体上相当于中国的国家机关和事业单位,本部分所探讨的是机构主要是指公共机构。
  机构包括私人机构都是在业务管理权的基础上建立的,业务管理权的权能具有机构所履行的职能所决定的严格的目的性。业务管理权的客体是一个由所有权人划拨给它的财产和在参与民事法律关系的过程中所获得的财产的综合体。机构的所有权人有权不经机构的同意剥夺多余的、没有使用的或者没有按照目的使用的财产,并按照自己的意愿处分之。业务管理权权能的极端狭隘性是由机构财产参与财产流转的有限性决定的。但是这种状况并没有给机构的债权人带来什么危险和不利。考虑到机构处分划拨给它的所有权人的财产的权能的极端有限性,法律规定了机构的设立人对其所设立的机构的债务应承担补充责任,这也是该类法人财产法律制度的一个主要的特点。
  根据主体的不同,业务管理权也有一些自己的特殊性。比如对前述的国库企业的业务管理权和机构的业务管理权来说,在对所有权人的财产的处分权能上和机构设立人对业务管理权主体的补充责任产生的条件上,是不同的。享有业务管理权的国库企业,对所有权人划拨给它的财产,无论动产还是不动产,一般来说都没有处分权,只能独立处分其所生产的产品,其收入的分配办法由财产所有人决定,财产所有权人在国库企业的财产不足的情况下才承担补充责任;而享有业务管理权的公共机构,一般来说对于划拨给它的财产和使用预算资金划拨给它的资金购买的财产,也没有任何处分权,但是,有的机构,如果其设立文件规定其有权从事给它带来收入的活动,则因此而获得的收入和用这些收入购买的财产归机构自主处分并计入单独的资产负债表,机构的设立人在机构的资金不足的情况就应承担补充责任。由此可以看出,应当区分国库企业的业务管理权和所有权人拨款的机构的业务管理权。
  综上所述,公共机构的业务管理权所解决的是国家机关和事业单位使用、管理和处分国家财产的问题。但是作为公共机构的业务管理权和作为商业法人的国库企业的业务管理权并不完全一致。
  (3)对于属于俄联邦和俄联邦主体的以股票形式体现出来的国家财产的管理和处分。在俄罗斯私有化的过程中,通过私有化的方式,改组和建立不少开放型的股份公司,俄联邦和俄联邦主体以及市政组织持有一定的股票,对于属于俄联邦和俄联邦主体的股票来说,当然属于国家财产。依照法国的公产和私产理论,这类国家财产是由国家所有但不由公众使用也不服务于公众的物,是国家私有物。[16]以股票形式体现出来的国家财产,属于经营性资产。当代俄罗斯的民法学家也充分认识到了,国家财产在俄罗斯经济中发展市场关系的重要地位,以及国家财产对于加强国家在市场的形成和发展过程中的重要作用,要求对俄罗斯的民法典进行相应的修改,制定和颁布保障国家在市场基础中的作用的联邦法律。必须制定和通过一部国家财产及其管理的联邦法律。这不仅符合俄宪法,也是符合俄联邦政府和俄联邦中央银行“关于俄罗斯联邦政府和俄罗斯联邦中央银行稳定国内社会经济状况的措施”的联合决定[17]。其中规定了要加强国家在市场基础发展中的作用,提高联邦国有企业的生产效率,加强对国家财产的管理和使用的监督。[18]依照俄联邦法律“俄罗斯联邦国家财产私有化和市有财产私有化基础法”,俄罗斯国家财产委员会行使国家股东的权利。联邦执行权力机关受托建立一个对于处于联邦财产中的股票和其他财产的委托管理体系。在各部分的联邦执行权力机关和俄罗斯国家财产委员会之间明确区分管理企业和管理国家财产的职能。总的来说,对于此类国家财产的管理权限还不够清晰和明确,有待通过专门的国家财产及其管理法来解决。
三、俄罗斯国家财产制度的基本特点
  国家财产或国有财产,或者公有财产,作为一种普遍的和长久存在的现象,“存在于人类几乎一切经济制度形态中,所不同的只是其范围、比重和功能形态”。[19]因而对于不同的国家和地区形成了不同的国家财产制度,主要来说有两种:一种以原来的社会主义国家特别是苏联最为典型,形成了以民法调整为基本手段和方法的民法一元论模式,这种模式为当代的俄罗斯所承继;另一种以罗马法中人法规定的不可有物(公有物、公用物、市有物)[20]的理论为源头经由法国的继承和发展而产生的公产和私产理论,形成了行政法和民法调整的二元论模式,认为财产一般属于私人所有(私产),但也有一些财产具有公共性质(公产),[21]法国法律把行政主体的财产区别为公产(domaine public)和私产(domaine prive)。前者原则上受到行政法的支配和行政法院管辖,后者原则上受私法支配和普通法院管辖。行政法学中主要说明公产问题,附带说明私产问题。[22]这种模式为日本[23]和我国台湾地区所继受。
  相比较而言,当代俄罗斯国家财产制度的主要特点包括:
  1)从国家财产的法律调整模式上看,坚持国家财产的民法调整一元论模式,具有较强的历史传承性。遵循了俄罗斯自1922年苏俄民法典以来的民法调整模式的传统,也就是说将国家财产的法律调整问题,主要是通过民法的手段和方法来完成,与法国的区分公产和私产,通过行政法和民法的手段和方法的二元论模式有较大的不同。
  2)在国家财产的法权构造上,通过改造和更新旧有的经营权、业务管理权的法权构造,完成对于大部分具有重要的公共和公务意义的国家财产的使用、管理和处分。
  3)出现了新的公共财产类型,那就是市有财产。市有财产,对于罗马法来说并不陌生,马尔西安在《法学阶梯》第3卷中,提到:“城市的剧院、体育场和类似之物以及城市的其他共用物,为市所有,而非为私人所有”。[24]而在俄罗斯第一次提到市有财产是在20世纪90年代苏俄“所有权法”中。[25]后来在1992年俄罗斯现宪法中得到了体现,继而在俄罗斯新民法典中也得到了确认和规范。在俄罗斯民法典中,关于市有财产的描述是:归城市和农村居民点以及其他地方自治组织所有的财产是自治地方财产(俄民第215条第1款)。值得注意的是,市有财产不是国家财产的一种,而是与国家财产一道构成公共财产。
  4)强调各种所有制形式的财产一体保护。“所有权赋予自己所有的主体同样的可能性。无论其内容,还是权能的实现在民法中基本上不会因主体构成,也就是私的所有权人还是公的所有权人而有差异。由于某些该权利客体的法律制度的特殊性而引起的众所周知的限制,依照一般规则对所有的所有权人来说也是同样的(比如,土地或者其他自然资源或住宅的严格的目的性特点;限制流通物的移转和利用等等)”。[26]也就是说,当代俄罗斯民法理论不认为国家财产应当享有特殊的保护,国家财产之所以与其他的私有财产有所不同,是因为作为所有权客体的该种财产的法律制度的特殊性所决定的。
5)俄罗斯对于国家财产的法学研究,承继其历史传统,在当代仍然是属于民法学的一个基本范畴,任何一本俄罗斯民法学教科书,或者俄罗斯物权法专著都无法回避国家财产的问题,而处在变动和重构中的俄罗斯行政法学也没有对国家财产的问题给予足够的关注,仍然没有国家财产问题纳入到自己的视野中来。[27]
  综上所述,当代俄罗斯国家财产理论发生了重大的变化,既坚持了整个民法学理论研究的历史性和继承性,又大胆借助于改造和更新传统的国家财产法权构造,完成对于具有重要的公共和公务意义的国家财产的使用、管理和处分的规范功能,俄罗斯国家财产制度的民法调整一元论模式,对于中国的未来的民法典关于国家财产的法律调整来说具有重要的启示意义。
 
 
参考文献:


* [作者简介]:张建文(1977—),河南邓州人,西南政法大学民商法博士研究生,西南政法大学民商法学院教师,主要从事中国民法学和俄罗斯民法学研究。
[基金项目]:本文为作者参与的司法部2005年“国有资产的利用与保障制度研究”中青年项目课题(项目编号:05SFB3014)的阶段性成果。


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